II SA/Kr 365/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) Sędziowie WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2010r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia I. skargę odrzucić, II. zarządzić zwrot na rzecz J. Z. kwoty 100 zł ( sto złotych ) uiszczonej przez skarżącego tytułem wpisu od skargi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia 8.10. 2009 r., znak [....] , na podstawie art. 155, art. 154 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane uchylił w całości własną decyzję ostateczną z dnia 29.01.2001 r., znak [....] , którą nakazano J.Z. rozbiórki na własny koszt istniejącego budynku mieszkalno - inwentarskiego oraz budynku składowego na działce nr [....] w K. i w to miejsce na podstawie art. 68 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 108 § 1 i art. 104 k.p.a. nakazał J.Z. opróżnienia oraz wyłączenia z użytkowania w terminie natychmiastowym budynku mieszkalno-inwentarskiego oraz budynku składowego na działce nr [....] w miejscowości K. , jak również zarządził umieszczenie na obiektach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania, zobowiązał adresata do zabezpieczenia obiektów, poprzez ich zamkniecie oraz zabezpieczenie terenu przed wstępem osób postronnych przez oznakowanie terenu taśmami ostrzegawczymi. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji organu pierwszej instancji J.Z. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Wniosek o przywrócenie terminu skarżący uzasadnił tym, że choruje na zaawansowaną cukrzycę i nie był w stanie napisać oraz samodzielnie wnieść odwołania w terminie. Po rozpoznaniu powyższego wniosku postanowieniem z dnia 20.01.2010 r., znak [....] , na podstawie art. 123 i art. 59 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wobec treści art. 129 § 2 k.p.a. nie ulega wątpliwości, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Wniesienie odwołania po wskazanym wyżej terminie, który nie został przywrócony skutkować musi, zgodnie z art. 134 k.p.a. wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania . W dniu [....] listopada 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wpłynęło osobiście doręczone pismo stanowiące odwołanie J.Z. od decyzji tego organu z dnia 8.10.2009 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżoną decyzję J.Z. otrzymał w dniu 9.10.2009 r.. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem w dniu 23.10.2009 r. Artykuł 58 k.p.a. stanowi: "§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. § 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony byt termin. § 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne." W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest poza sporem, że odwołanie J.Z. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 października 2009 r. zostało wniesione po terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. We wniosku zawarto lakoniczne wyjaśnienie : "mam zaawansowaną cukrzycę i nie byłem w stanie napisać i samodzielnie wnieść odwołania w terminie ". Brzmienie cytowanych przepisów nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przywrócenie uchybionego terminu ma charakter wyjątkowy i nastąpić może jedynie w przypadku, gdy spełnione zostaną wszystkie określone w nim przesłanki. W szczególności jest ono możliwe tylko wtedy, gdy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony wnioskującej, co wymaga uprawdopodobnienia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego wskazuje obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14 stycznia 1972 r. , sygn. akt II CRN 448/71, OSPiKA 1972, nr 7 i 8 póz. 144). Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Może mieć natomiast miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, z powodu przeszkody nie dającej się przezwyciężyć. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy zalicza się np. przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (vide: B. Adamiak, J. Borkowski -Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 s. 295,296). W tym kontekście [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że J.Z. osobiście odebrał zaskarżoną decyzję pod adresem [....] . Składając prośbę o przywrócenie terminu skarżący nie uprawdopodobnił w żaden sposób braku możliwości złożenia odwołania, tj. nie przedłożył dowodów na okoliczność długotrwałej choroby w postaci zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego niemożność napisania pisma i wysłanie go drogą pocztową. Powołanie się na przewlekłą chorobę nie stoi na przeszkodzie wysłaniu listu z odwołaniem i wyręczeniu się w tej czynności inną osobą dorosłą. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 32 k.p.a., strona należycie dbająca o swoje interesy może wyznaczyć pełnomocnika, w przypadku braku możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu. Skarżący nie podał momentu ustania przyczyny uniemożliwiającej złożenie odwołania w ustawowym terminie, co jest wymogiem obligatoryjnym dla ustalenia faktu zachowania terminu. Powyższe uniemożliwia zaś weryfikację spełnienia przesłanki z art. 58 § 2 k.p.a. Prośbę o przywrócenie należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Zdaniem organu odwoławczego badany wniosek o przywrócenie terminu nie spełnia kryteriów niezbędnych do jego uwzględnienia. Skarżący we wniosku o przywrócenie terminu nie uprawdopodobnił, że nie był w stanie w ciągu 14 dni po odebraniu decyzji zadbać o swoje interesy, w tym wyręczyć się inna osobą dorosłą w napisaniu i nadaniu przesyłki zawierającej odwołanie. W zakresie uprawdopodobnienia braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia odrębnego postępowania dowodowego w interesie strony, gdyż rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu nie stanowi odrębnego postępowania dowodowego. Strona należycie dbająca o swoje interesy dowody na okoliczność braku swojej winy w uchybieniu terminu winna przedłożyć wraz prośbą o przywrócenie terminu. Brak takich dowodów w dniu złożenia prośby o przywrócenie terminu obliguje do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyłącza konieczność wydania odrębnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20.01.2010 r., znak [....] , J.Z. domagał się jego uchylenia. Skarżący zarzucał naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez nie zwrócenie się do strony o uzupełnienie braków wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy organ odwoławczy zarzuca iż strona nie uprawdopodobniła, że do naruszenia terminu doszło bez jej winy. Podnosił, że w jego odczuciu postanowienie to jest błędne i narusza prawo. Z uwagi na wiek i wykształcenie skarżący nie jest w stanie sam wnosić pism i oświadczeń w tej sprawie. Korzysta z pomocy innych osób, które znają się na przepisach bardziej ode niego i jego żony albowiem oni sami z racji wieku, wykształcenia i choroby nie rozumieją o co w całej sprawie w ogóle chodzi. Wskazał następnie, że z uwagi na długotrwałą chorobę w postaci cukrzycy nie jest w stanie codziennie samodzielnie funkcjonować w taki sposób by móc poruszać się samodzielnie. Nie wiedział, że potrzebne jest tutaj zaświadczenie lekarskie. Uważa, że w tej sytuacji organ administracji powinien go wezwać do uzupełnienia wniosku, nie zaś odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Artykuł 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a. ) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone kategorie postanowień, tj. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W doktrynie i orzecznictwie nie budziło do niedawna wątpliwości , że na postanowienie organu drugiej instancji stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia służy skarga do sądu administracyjnego, jak również, że każde odwołanie - także to, któremu towarzyszy wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia - winno być rozpoznane poprzez wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Brak było natomiast jednolitości w kwestii dopuszczalności odrębnego zaskarżenia poprzedzającego wydanie takiego aktu postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia. Jako nowum należy odnotować, pogląd prezentowany w orzecznictwie, w myśl którego skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zaś wydanie takiego aktu zwalnia organ administracji publicznej od rozpoznania zalegającego w aktach sprawy odwołania. Tenże pogląd , do którego nawiązuje uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nie jest podzielany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę. Wyrażając stanowisko odmienne, wskazujące na zaskarżalność do sądu administracyjnego li tylko postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, uznając, że nie jest dopuszczalna odrębna skarga na postanowienie organu administracji publicznej o odmowie przywrócenia terminu do wniesienie odwołania, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje na następujące regulacje. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje co do postanowień orzekanie w sprawach skarg : na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( pkt 3 ); bezczynność organów między innymi w takich przypadkach ( pkt 8 ). Artykuł 59 § 1 k.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, zaś na postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. W art. 59 § 2 k.p.a. przewidziano jednak szczególną regulację odnoszącą się do trybu orzekania o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, o czym postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Postanowienie, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a. jest ostateczne z momentem jego wydania, a zatem należy uznać, że na takie postanowienie - również odmowne, nie służy zażalenie lub inny środek zaskarżenia, w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia nie należy do kończących postępowanie w sprawie. Kończącym postępowanie jest tylko takie orzeczenie, którego uprawomocnienie się trwale zamyka drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Taki charakter ma postanowienie , którym organ administracji publicznej w następstwie negatywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania stwierdza fakt wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu nie kończy także postępowania w incydentalnej kwestii skuteczności ( terminowości) wniesienia środka zaskarżenia. W szczególności, jego celem nie jest badanie i orzeczenie o dopuszczalności dokonania czynności procesowej mogącej zainicjować kolejny etap postępowania, lecz ocena jednego z aspektów tego zagadnienia, której negatywny wynik nie zamyka dalszego postępowania. Jak wynika bowiem z art. 58 § 2 k.p.a., składając prośbę o przywrócenie terminu należy jednocześnie dopełnić czynności, dla której przewidziany był termin. W wypadku odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, kończącym postępowanie nie tylko w sprawie, ale także w kwestii wpadkowej skuteczności wniesienia odwołania lub zażalenia będzie zatem postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia takiego środka ( art. 134 k.p.a. oraz tenże w związku z art. 144 k.p.a. ). Dopiero to postanowienie zamyka też drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach normowanych przepisami prawa materialnego, ma wyłącznie charakter aktu procesowego, wywiera skutki dla dalszego postępowania , a zatem nie należy do kategorii rozstrzygających sprawę co do istoty. Powyższe nakazuje uznać, że na ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy zażalenie nie przysługuje odrębna skarga do sądu administracyjnego, zaś w przypadku jej złożenia skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Prezentowane w tym zakresie stanowisko odpowiada nie tylko wprost wykładni gramatycznej powołanych przepisów prawa, ale jest także zgodne z wykładnią funkcjonalną oraz systemową. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji lub zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji oraz złożenia związanego z tym wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, względy celowości sprzeciwiają się dwukrotnemu rozpoznawaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii legalności wydawanych w tym przedmiocie postanowień organu drugiej instancji w sytuacji odmowy przywrócenia terminu, a także dwukrotnemu ponoszeniu przez skarżących kosztów sądowych. Zważyć należy, że w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz nadania mu biegu prawidłowość takiego postanowienia nie podlega odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej, zaś następuje jedynie przy okazji rozpoznawania skargi na decyzję organu drugiej instancji, która została wydana po rozpatrzeniu odwołania. W przypadku wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, którego następstwem musi być kolejne postanowienie tego samego organu, tj. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania determinowane tym pierwszy rozstrzygnięciem, taka kontrola winna zostać dokonana w postępowaniu sądowoadministracyjnym także jednokrotnie, stanowiąc przesłankę orzeczenia o legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ten właśnie sposób strona płacąc jednokrotnie, a nie dwukrotnie wpis od skargi realizuje konstytucyjne prawo do sądu. Analogiczne uwagi dotyczą także odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Odmienne podejście poza brakiem spójności i niezachowaniem wymogów ekonomi procesowej ma ten negatywny skutek, że naraża strony na niepotrzebne koszty postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe ma znaczenie zwłaszcza w tych przypadkach, gdy stwierdzona wyrokiem oddalającym skargę odmowa przywrócenia terminu była uzasadniona, a to z góry przesądza ocenę i rozstrzygnięcie o legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w kolejnym wyroku. Zważyć należy również na przyjęte w analizowanej kwestii rozwiązania systemowe, przez wskazanie na procedurę cywilną, w której przy podobnej konstrukcji przepisów dotyczących instytucji przywrócenia terminu prezentuje się takie właśnie podejście ( por. postanowienia SN : z 11.081999 r., I CKN 367/99 - OSNC 2000/3/48, Biul.SN 1999/12/7, Wokanda 2000/1/9, OSP 2000/6/93; 10.01.2002r., I CZ 198/01 – zam. zb. LEX nr 53302; z 30.01.2002r., III CZ 140/01 – zam. zb. LEX nr 53309; z 28.03.2002r., I PKN 348/01 - OSNP-wkł. 2002/17/11 oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z 31.05.2000 r., III ZP 1/00 - OSNC 2001/1/1 ). Uwzględniając, że w analizowanej materii odejścia od tej linii orzecznictwa nie uzasadnia specyficzny charakter sprawy administracyjnej, czy postępowania administracyjnego, w którym jest ona załatwiana, nie istnieją powody do prowadzenia wykładni sprzecznej z wynikami interpretacji gramatycznej, celowościowej i systemowej. Takie podejście pozostaje też w zgodzie z wyrażonymi w art. 12 k.p.a. zasadami szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Realizacja tych zasad wymaga by postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienie środka odwoławczego towarzyszyło równoczesne orzeczenie postanowieniem o wniesieniu tego środka z uchybieniem terminu. Zważywszy na brak podstaw prawnych zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, taka praktyka zapobiega też przewlekłości postępowania administracyjnego i komplikacjom jakie powoduje wyrok uchylający postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, który zapada już po wydaniu uwzględniającego to pierwsze orzeczenie postanowienia stwierdzającego wniesienia odwołania lub zażalenia z uchybieniem terminu. Próba uniknięcia wad dotychczasowej praktyki, w której dopuszczano odrębną zaskarżalność postanowienia o odmowie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz wydawanego w jego następstwie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia, polegająca na dopuszczeniu wniesienia skargi li tylko na pierwsze z tych postanowień, nie odpowiada wykładni gramatycznej. W art. 58 § 2 k.p.a. mowa jest bowiem jednoznacznie o wymaganym wraz wnioskiem o przywrócenie terminu dopełnieniu czynności , dla której przewidziany był termin . Czynność ta zostaje zatem przez stronę dokonana. Takie podejście z u przednio podanych przy czyn nie odpowiada wykładni systemowej. Ma także i ten mankament, że w aktach sprawy pozostaje nierozpoznane pismo , będące odwołaniem, bez istnienia przepisów uzasadniających odstąpienie od jego rozpatrzenia. Taka zaś sytuacja może skutkować zarzutami dotyczącymi bezczynności organu oraz nie potrzebnie mnożyć postępowania. Nadto, sprzecznie do przyjmowanych w tej kwestii zasad brak wówczas aktu administracyjnego, który w swej osnowie stwierdza fakt i przyczyny zakończenia postępowania administracyjnego pomimo wniesienia odwołania. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że wbrew pouczeniu zawartemu w postanowieniu [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20.01.2010 r., znak [....] , nie jest ono zaskarżalne w drodze skargi, bowiem nie służy na nie zażalenie, nie kończy postępowania administracyjnego, nie rozstrzyga sprawy co do istoty oraz nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając, że na zaskarżone postanowienie w myśl art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.