II SA/Kr 368/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Związek Zawodowy OPS w B. na decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 2 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. na rzecz strony skarżącej Związek Zawodowy OPS w B. kwotę 200 zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem (wnioskiem) Nr ZZ 18/1/2022 z dnia 27 listopada 2022r. Związek Zawodowy OPS w B. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o udzielenie informacji publicznej co do zakresu czynności poszczególnych pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. , zatrudnianych na stanowisku "specjalisty pracy socjalnej". W dniu 15 grudnia 2022r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, częściowo udostępnił informację publiczną i przekazał stronie odwołującej się, zanonimizowane zakresy czynności pięciu specjalistów pracy socjalnej z sześciu zatrudnionych w MOPS. W przedmiocie udostępnienia zakresu czynności jednego pracownika zatrudnionego na stanowisku specjalisty pracy socjalnej, Dyrektor MOPS w B. wydał decyzję odmowną z dnia 15 listopada 2022 r., twierdząc, że ów pracownik, zatrudniony na stanowisku specjalisty pracy socjalnej objęty wnioskiem o dostępie do informacji publicznej, nie pełni funkcji publicznej. W uzasadnieniu decyzji Organ powołał się na art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, ze prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publicznej, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Od decyzji tej w ustawowo zakreślonym terminie, odwołanie złożył wnioskujący o udostępnienie informacji publicznych Związek Zawodowy OPS w B., zaskarżonej decyzji zarzucając "brak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia, dla którego jedna z 6 osób zatrudnionych na tym samym stanowisku (specjalisty pracy socjalnej) miałaby, w odróżnieniu od pozostałych 5, nie pełnić funkcji publicznej. Nadto, co do pracownika socjalnego (pracownika socjalnego, specjalisty pracy socjalnej, starszego pracownika socjalnego, starszego pracownika pracy socjalnej)- to jako ujęty w grupie zawodowej pracowników socjalnych, zgodnie z art.121 ust.2 ustawy o pomocy społecznej korzysta on z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych, co już tylko z tej przyczyny stawia go niewątpliwie wśród osób wykonujących zadania związane z kształtowaniem spraw publicznych. Nadto zgodnie ze swoimi kompetencjami uczestniczy on w kształtowaniu tychże spraw m.in. w zakresie: sposobu ich przyjmowania i załatwiania, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania w zakresie świadczeń z pomocy społecznej. Natomiast specjalista pracy socjalnej oprócz uprawnień do wykonywania zawodu, winien posiadać dodatkowe kwalifikacje zgodne z art. 124 b wyżej cytowanej ustawy o pomocy społecznej." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 27 stycznia 2023r. sygn. akt: SKO.IP/4105/1/2023 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019r., sygn. akt II SAB/Wa 124/19, w którym to sąd wskazał, że za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust.2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władnych. Zdaniem WSA nie należą do nich jedynie pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznych, nieposiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 2 marca 2023 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ponownie odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie podania zakresu czynności jednego pracownika na stanowisku specjalisty pracy socjalnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że pracownik, którego w części dotyczył wniosek z dnia 27 listopada 2022 roku, na dzień wydania decyzji odmownej nie jest już pracownikiem MOPS w B. (stosunek pracownika ustał 27 lutego 2023 r. z tytułu przejścia tego pracownika na emeryturę). Związek Zawodowy OPS w B. dnia 14 marca 2023 roku, działając na podstawie art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2022r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 2 marca 2023 roku w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. Art. 13 u.d.i.p. polegające na: 1) wydaniu decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej po ustawowym terminie, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 5 ust. 1,2, bądź przesłanki z Konstytucji RP art.61 ust.2 2) błędnym uznaniu, że organ może wydać decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej, powołując się na inne przesłanki niż zachodzące w związku z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. 2. Skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji 2) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów procesu Skarżący zarzucił także, że błędnie został pouczony o prawie odwołania do SKO w Tarnowie, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2023 poz. 259), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Należy zgodzić się z zarzutem skarżącego naruszenia art. 13 u.d.i.p. polegającego na błędnym uznaniu, że organ może wydać decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej, powołując się na inne przesłanki niż zachodzące w związku z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu okoliczność ustania stosunku pracy z pracownikiem, który na dzień złożenia wniosku był pracownikiem nie czyni wniosku o udostępnienie informacji bezprzedmiotowym, stąd decyzja o odmowie nie może być oparta tylko na argumentacji, że pracownik, którego zakres czynności miał być udostępniony nie jest już pracownikiem jednostki organizacyjnej. Prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem obywatela, na co wskazuje art. 61 Konstytucji RP. Podobne uregulowanie zostało zawarte w art. 2 ust.1 u.d.i.p. Prawo to dotyczy dostępu do informacji nie tylko aktualnych, ale także o działaniach przeszłych. W myśl przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczna jest każda informacja o sprawach publicznych. Jest to bardzo szeroka i zarazem ogólna definicja informacji publicznej, niezawierająca zróżnicowania na informacje o działaniach aktualnych i przeszłych. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wyrażono go m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt: III OSK 771/21, gdzie Sąd wyraził pogląd, iż "Przyjęcie bowiem stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że kwestia wynagrodzenia byłych pracowników podmiotu publicznego w ogóle nie stanowi przedmiotu informacji publicznej, w istocie oznaczałoby, że poza kontrolą społeczną wynikającą z przepisów u.d.i.p. pozostawałby znaczny zakres przeszłych działań władzy, co w oczywisty sposób pomagałoby ukryć szereg nieprawidłowości, a zatem działałoby wbrew intencji ustawodawcy, który chciał aby u.d.i.p. była sprawnych narzędziem wyrabiania sobie przez Polaków opinii o funkcjonowaniu państwa." Jedyne ograniczenia prawa do informacji publicznej statuuje art.5 u.d.i.p. stanowiący lex specialis do art.2 ust.1 u.d.i.p. Art. 5 ust.2 u.d.i.p. wskazuje, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa." Jako istotna jawi się kwestia, czy pracownik, którego miał dotyczyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Jeżeli żądana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art.121 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, pracownik socjalny korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych i już na tej podstawie można uznać go za osobę wykonującą zadania związane z kształtowaniem sprawy publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje szeroka wykładnia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2015r., sygn. akt: I OSK 1108/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "Funkcję publiczną pełni zatem osoba, która wykonuje funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym." Pojęcie pełnienia funkcji publicznej związane jest z oddziaływaniem na sprawy publiczne, a zatem pracownik socjalny, który zgodnie ze swoimi kompetencjami uczestniczy w kształtowaniu spraw publicznych m.in. w zakresie: sposobu ich przyjmowania i załatwiania, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania w zakresie świadczeń z pomocy społecznej jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Działalność takiego pracownika nie ma jedynie charakteru usługowego lub technicznego. Taka wykładnia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną pozwala na zapewnienie efektywnego dostępu do informacji publicznej, który to dostęp stanowi konstytucyjne prawo obywatela. Ponadto zapewnia transparentność działania władzy publicznej także w warunkach styku ze sferą prywatną, na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2015r., sygn. akt: I OSK 1530/14. Zatem niedopuszczalna jest odmowa udzielenia informacji publicznej odnośnie do takiego pracownika, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 5 ust.2 u.d.i.p. Przepis ten nie statuuje kryterium aktualności działania osoby, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej. Może to być zarówno działanie aktualne jak i przeszłe jeżeli tylko osoba ta jest osobą pełniąca funkcję publiczną w rozumieniu ustawy. Nie budzi wątpliwości, że za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust.2 pkt 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Zgodnie z orzecznictwem nie należą do nich jedynie pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nieposiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze. Przyznać należy racje skarżącemu, że informacja o zakresie zadań pracownika socjalnego ujętego w grupie zawodowej pracowników socjalnych, zgodnie z art.121 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, korzystającego z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych, jest osobą wykonującą zadania związane z kształtowaniem spraw publicznych, a informacja o zakresie przydzielonych mu zadań jest informacją publiczną. Należy także uznać, że podniesiony przez skarżącego zarzut błędnego pouczenia o prawie odwołania do SKO w Tarnowie jest zasadny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor MOPSu rozpoznając wniosek o udzielenie informacji publicznej występował jako podmiot reprezentujący jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Art. 17 k.p.a. regulujący zasady ustalenia właściwości instancyjnej w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów tego Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego- samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. definiuje organy jst jako: organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Dyrektor MOPS w przedmiotowej sprawie, jako że nie chodzi np. o wydanie decyzji na podstawie ustawy o pomocy społecznej, nie należy do podmiotów wskazanych w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., a co za tym idzie nie można go w przedmiotowym stanie faktycznym uznać za organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wniosek dotyczył bowiem informacji publicznej w posiadaniu Dyrektora MOPS, który w tej sprawie nie działa (nie wydaje rozstrzygnięcia) z upoważnienia jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdzie art. 17 ust.1 u.d.i.p., który stanowi "do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio." Z art. 17 ust.2 u.d.i.p. wynika natomiast, że "wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania." W takiej sytuacji z kolei zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.