II SA/Kr 37/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Decyzją z dnia 28 listopada 2013 roku (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. umorzył postępowanie w sprawie zgodności realizacji obiektu z zatwierdzoną dokumentacją i ostateczną decyzją pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na dz. nr [...] i [...] w miejscowości G. Od ww. rozstrzygnięcia odwołanie złożyła M. F., reprezentowana przez adw. A. B.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia 15 października 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013, poz. 1409 z późn. zm., dalej: u.p.b.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem postępowania drugo- instancyjnego była weryfikacja zgodności budowy budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działkach ew. nr [...] i [...] z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia 1 lutego 2012r. projektem budowlanym. Zdaniem WINB, żadnego z dokonanych przez inwestora odstępstw nie można zakwalifikować jako istotnych. Wskazano, że wykonanie dodatkowych otworów okiennych w ścianie budynku nie narusza przepisów dotyczących odległości budynku z otworami drzwiowymi lub okiennymi od granicy (odległość od działki sąsiedniej wynosi ponad 4 m). Zmiana przeznaczenia poddasza użytkowego na nieużytkowe również nie może zostać poczytana za istotne odstępstwo, gdyż nie wpłynie na statykę budynku, natomiast zmniejszy jedynie metraż powierzchni użytkowej, która będzie mogła zostać wykorzystana przez inwestora jako część gospodarcza budynku. Organ uznał także, że wykonanie jednego podciągu w miejscu projektowanych słupów w części garażowej obiektu spełnia wymogi statyczne i nie doprowadziło do zmian konstrukcyjnych w zakresie obciążenia obiektu i nośności. Natomiast zmiana układu pomieszczeń w parterowej części gospodarczej obiektu nie dotyczyła przesunięcia ścian nośnych, a jedynie ścian działowych, zatem również tych robót budowlanych, w ocenie WINB, nie można zakwalifikować jako odstępstwa istotnego. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że inwestor otrzymał pozwolenie na budowę budynku gospodarczo - garażowego, a nie jak mylnie podnosi odwołująca się - budynku mieszkalnego. Zatem, zgodnie z przeznaczeniem budynku, w części garażowej może dojść do garażowania samochodów, przy czym przepisy odrębne nie ograniczają możliwości garażowania jedynie do samochodów osobowych. Natomiast w zakresie części gospodarczej (k. 29 projektu budowlanego) wskazano, że budynek będzie służył do garażowania samochodów, jak również jako pomieszczenia pomocnicze przy gospodarstwie domowym. Inwestor wskazał w ten sposób, że przeznaczenie budynku gospodarczego będzie zgodne z § 3 pkt 8 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku Nr 75, póz. 690 z późn. zm.), w którym wskazano, że budynek gospodarczy przeznaczony jest do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Każda zatem zmiana sposobu użytkowania części gospodarczej obiektu wymagać będzie od inwestora podjęcia stosownych działań. Ponadto podkreślono, że aktualnie zgodnym z prawem stanem obiektu będzie stan wskazany w dokumentacji projektowej przedłożonej przez inwestora do zgłoszenia o zakończeniu budowy, wobec której PINB nie wniósł sprzeciwu (k. 33 akt PINB znak: [...]). Ta dokumentacja też w przyszłości będzie stanowiła odniesienie dla kolejnych ewentualnych robót budowlanych podejmowanych przez inwestora w budynku. W ocenie organu odwoławczego, nie jest zatem zasadnym nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż obiekt budowlany został wykonany bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia l lutego 2012 roku. WINB na koniec podzielił zarzut odwołania wskazujący na pominięcie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego w uzasadnieniu decyzji, które warunkowały umorzenie postępowania. Wskazano, że art. 105 § 1 k.p.a. nie może stanowić dla organów administracji publicznej sam w sobie podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Przepis ten, jedynie wskazuje z jakich powodów postępowanie winno za takie zostać uznane. Jednakowoż brak powołania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w podstawie prawnej decyzji i jej uzasadnieniu nie może decydować o jej wadliwości, gdyż z zebranego w sprawie materiału dowodowego i samego uzasadnienia decyzji można wywnioskować przepisy, na podstawie których toczyło się postępowanie. Mając zatem na uwadze, że stan faktyczny sprawy nie wypełnia normy art. 50 ust. 1 pkt 4 właściwym jest umorzenie sprawy jako bezprzedmiotowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 roku, sygn. akt: II OSK 2234/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2012 roku, sygn. akt: II SA/Lu 733/12). Odnosząc się do zarzutów stron stwierdzono, że WINB w zakresie swojej właściwości uwzględnił je w niniejszym rozstrzygnięciu, a w pozostałym zakresie uznał, że nie mają one wpływu na merytoryczne rozpoznanie sprawy. W rezultacie organ odwoławczy ustalił, iż przedmiotowy obiekt został wykonany bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Starosty [...], a w konsekwencji, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższa decyzję organu II instancji złożyła M. F., reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. B.. Rozstrzygnięcie to uznano za niezgodne z prawem i zarzucono mu naruszenie art. 36a i 51 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6 i 7 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 105 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie wszystkich wydanych do chwili obecnej w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem rozpatrzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny "zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Organy nadzoru budowlanego uznały, iż brak było podstaw prawnych do orzekania w sprawie z uwagi na brak przedmiotu postępowania – bowiem nie stwierdzono istotnych nieprawidłowości w sprawie budowy gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...]. Organy, w toku postępowania administracyjnego ustaliły bowiem, iż faktycznie dokonano odstępstw, od zatwierdzonej w decyzji o pozwoleniu na budowę dokumentacji projektowej, polegających na: - zamontowaniu w północnej ścianie budynku dodatkowych dwóch okien w poziomie poddasza o wym. 90cm x 120cm; - zamontowaniu we wschodniej ścianie budynku dodatkowych drzwi zewnętrznych o wymiarach 90 cm x 200 cm oraz poszerzeniu projektowanych otworów garażowych odpowiednio z 300cm na 360 cm i z 250 cm na 283 cm; - zlikwidowaniu jednego okna o wymiarach 170 cm x 140 cm, w ścianie południowej; - zlikwidowaniu w pomieszczeniu garażu dwóch słupów i przeprojektowaniu podciągu o wymiarach 35cmx50cm (dołączono projekt konstrukcji belki, akta PINB k - 64); - dokonaniu zmian w zakresie wymiarów pomieszczeń nr [...], [...] i [...], w ten sposób, że pomieszczenie nr [...] podzielono na 3 pomieszczenia, nie wykonano pomieszczenia nr [...], a pomieszczenie nr [...] stanowi pomieszczenie gospodarcze bez zamontowanych drzwi; - zamontowaniu w pomieszczeniu nr [...] schodów stalowych; - zlikwidowaniu schodów żelbetowych w pomieszczeniu nr [...] (wiatrołap); - skorygowaniu wymiarów zewnętrznych budynku związanych z konstrukcją ścian zewnętrznych i grubością ocieplenia; - zwiększeniu w ścianie południowej wymiarów okien z 170 cm x 120 cm na 170 cm x 140 cm; - zmianie charakteru poddasza z użytkowego na nieużytkowe bez dostępu. Kluczową do rozstrzygnięcia kwestią było zatem to, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 36 a ust. 5 u.p.b., a więc ustalenie czy dokonane zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny, co wiązało się z uzyskaniem decyzji zmieniającej pozwolenia na budowę, czy też zmiany te należało uznać za nieistotne. Sąd podziela stanowisko organów, że zebrany materiał dowodowy w pełni potwierdza ustalenia poczynione przez organ II instancji i wyciągnięte przez niego wnioski, że zmiany dokonane przez inwestora mają charakter nieistotnych w kontekście art. 36a ust. 5 u.p.b. Organ II instancji szczegółowo dokonał kwalifikacji i oceny tych zmian w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko. Zgodnie bowiem z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego odstępstwa istotne dotyczą zakresu budowlanego, tzn. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszym zaś przypadku dokonane zmiany nie dotyczą wskazanego zakresu. Organ ten zauważył również, że zgodnie z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego kwalifikacji odstępstw dokonuje projektant i kwalifikacja taka przez organ została uzyskana (k.83-70 a.a.). W ocenie Sądu, organy wypełniły obowiązki w zakresie oceny dokonanych zmian, Sąd orzekający w składzie niniejszym podziela także stanowisko organu II instancji, że kwalifikacji, o której mowa w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego dokonuje projektant zarówno w sytuacji zamierzonego odstąpienia, jak i wtedy, gdy to odstąpienie już nastąpiło. Jest to związane z ustalonym w art. 20 Prawa budowlanego obowiązkiem projektanta, a w szczególności obowiązkiem sprawowania nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub właściwego organu. W tym drugim przypadku zrobił to na żądanie uprawnionego organu - w sprawie niniejszej na żądanie organu nadzoru budowlanego. Organ po uzyskaniu wskazanej kwalifikacji jest uprawniony i zarazem zobowiązany do oceny dokonanej przez inwestora zmiany w oparciu między innymi i o kwalifikację dokonaną przez projektanta Jeszcze raz za organem odwoławczym należy podkreślić, że wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącej, dokonane przez inwestora zmiany polegające na wykonaniu dodatkowych otworów okiennych w ścianie budynku, nienaruszające przepisów dotyczących odległości budynku z otworami okiennymi od granicy, a także zmiana przeznaczenia poddasza użytkowego na nieużytkowe oraz wykonanie jednego podciągu w miejscu projektowanych słupów w części garażowej obiektu a także zmiana układu pomieszczeń w części parterowej dotycząca przesunięcia ścian działowych nie są zmianami istotnymi, które wystąpienie uzasadniałyby nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie bowiem z brzmieniem ww. przepisu, nienasuwającym żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a także aktualną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że nie można za istotne uznać takich zmian lub przeróbek, które nie powodują zmian konstrukcyjnych zrealizowanego obiektu w zakresie jego obciążenia i nośności. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że w przeważającym zakresie stanowią one powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, do których wyczerpująco ustosunkował się WINB w zaskarżonym rozstrzygnięciu, którego zasadność Sąd w całości podziela. Podnoszone przez pełnomocnika skarżącej zarzuty pod adresem decyzji o warunkach zabudowy, pozostają poza zakresem badanej sprawy, bowiem niniejsze postępowanie nie dotyczyło wskazanych kwestii. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został właściwie oceniony, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawidłowo zastosowane. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż nie dopatrzył się w sprawie takich naruszeń procedury i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy też stwierdzeniem jej nieważności. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.