II SA/Kr 370/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA J. Tuszyńska (spr.) Sędziowie SWSA M. Froncisz SWSA A. Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta K. zawiadomił G.K. o wszczęciu w stosunku do niego, z urzędu, postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to w związku z przedłożeniem organowi wypisu aktu notarialnego z dnia 17 lipca 2015 r., którym G.K. sprzedał dwa udziały po ½ części nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,0692 ha obr [...] . Pismem z dnia 21 września 2015 r. G.K. wniósł o umorzenie tego postępowania, względnie jego zawieszenie. W odpowiedzi na nie (k. [...] akt administracyjnych) został przez osobę pełniącą obowiązki Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. poinformowany, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, w związku z czym nie może zostać umorzone na wniosek strony, że w postępowaniu organ będzie badał czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że ustalenie to będzie dokonane na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również, że argumenty przedstawione w piśmie z dnia 21 września 2015 r. i dołączone do niego dokumenty zostaną przekazane rzeczoznawcy. Na obecnym etapie postepowania nie można przesądzić o bezprzedmiotowości sprawy, gdyż okoliczność ta może ewentualnie zostać ustalona dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie. Pismo to zostało doręczone w dniu 5 października 2015 r. (k.[...] akt administracyjnych). W dniu 19 października 2015 r. G.K. nadał przesyłkę skierowaną do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. zatytułowaną "Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postepowania". Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazało, że pismo organu z dnia 30 września 2015 r. nie jest decyzją administracyjną, co powoduje, że nie przysługuje od niego odwołanie. Kolegium wyjaśniło, że doktryna prawa administracyjnego posługuje się koncepcją domniemania formy decyzji administracyjnej, ale tylko w sytuacji, gdy kompetencja do podjęcia aktu administracyjnego nie budzi wątpliwości, a dokument pochodzący od administracji publicznej spełnia minimalne formalne kryteria uznania danej czynności za akt administracyjny. Zaskarżone pismo wymogów stawianych decyzji administracyjnej nie spełnia. Nie zawiera oznaczenia organu, który by miał wydać decyzję. Organem takim jest Prezydent Miasta K. , a pismo zostało podpisane przez osobę pełniącą obowiązki Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. , bez wskazania, że działa jako organ uprawniony do wydania decyzji. Pismo to nie zostało również przez osobę piastującą funkcję organu podpisane, gdyż nie wskazano w nim, że zostało sygnowane z upoważnienia Prezydenta Miasta K. – organu właściwego do wydania decyzji w przedmiotowym postepowaniu .Nadto, organ odwoławczy podał, że przepis art.105 K.p.a. przewiduje jedynie możliwość wydania decyzji pozytywnej o umorzeniu postępowania. Brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji negatywnej – o odmowie umorzenia postępowania. Na postanowienie to skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył G.K. . Zarzucił, że narusza ono: - przepisy prawa materialnego, a to art.104 § 1 K.p.a. i art.127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 36 ust.4 i art.37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, że pismo z dnia 30 września 2015 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania, względnie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej, że nie jest możliwe ustalenie, że renta planistyczna się nie należy. - prawo materialne, a to art.104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 36 ust.4 i art.37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że dopuszczalne jest prowadzenie dalszego postępowania w sytuacji, gdy przeznaczenie terenu objętego postepowaniem w przedmiocie ustalenia renty planistycznej w planie wygasłym z dniem 1.01.2003 r. jest tożsame z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] " zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 12.09.2012 r. - naruszenie przepisów procesowych art.134 w zw. z art.127 § 1 oraz art.105 i 107 K.p.a. przez przyjęcie, że zasadne jest niebadanie w pierwszym rzędzie w przedmiotowy postepowaniu przeznaczenia terenu w planie który wygasł oraz w nowouchwalonym planie - naruszenie przepisów procesowych w postaci art.131 K.p.a. przez niepowiadomienie o wniesieniu odwołania, choćby niedopuszczalnego, stron postepowania, - nierozpoznanie przy okazji rozpoznawania odwołania, jak również stwierdzania niedopuszczalności odwołania podniesionych przez stronę argumentów, - naruszenie art.2 i 45 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni przepisów art.104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 36 ust.4 i art.37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodujących pozbawienie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd, w kontekście badania przesłanki "tożsamości" przeznaczenia terenu w planie wygasłym i nowouchwalonym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej go decyzji Prezydenta Miasta K. w kwestii renty planistycznej, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, 2) na postanowienia kończące postępowanie, 3) postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jedynie wyjątkowo postanowienie może kończyć postępowanie w sprawie administracyjnej, gdyż w Kodeksie postępowania administracyjnego postanowienia co do zasady wydawane są w toku postępowania administracyjnego (akty procesowe), chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Za postanowienia kończące postępowanie w sprawie administracyjnej uznać należy postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania czy też postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, gdyż postanowienie takie tamuje merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy. Postanowienia takie są ostateczne, co oznacza, że nie przysługuje od nich zażalenie. Ponieważ są jednak postanowieniami kończącymi postępowanie, przysługuje od nich skarga do sądu administracyjnego. Skarga była zatem dopuszczalna. Przechodząc do jej merytorycznej oceny, stwierdzić należy, że jest ona niezasadna. Stosownie do art.104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z kolei w myśl art.105 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Decyzja o umorzeniu postępowania jest czynnością formalną. Oznacza to, że musi być dokonana w przepisanej formie. Forma ta jest jej zewnętrznym przejawem. Elementy (składniki) struktury prawnej decyzji wymienia art. 107 K.p.a. Należą do nich: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, tzw. klauzula odwoławcza, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Forma zewnętrzna nie może jednak wyłącznie przesądzać, czy określona czynność organu administracji publicznej może być uznana za decyzję. Utrwalony jest już zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie sądowym pogląd, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Decyzja zawierająca wszystkie wskazane elementy jest aktem prawidłowym. Braki w tym zakresie powodują jej wadliwość. Niektóre ze składników decyzji mają jednak charakter konstytutywny, wyznaczając tym samym jej minimum. Ich brak prowadzi zatem nie tyle do wadliwości decyzji, co do jej nieistnienia. W orzecznictwie sądowym do elementów "kwalifikujących" decyzję zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Każde zatem "pismo", "zawiadomienie" zawierające takie konstytutywne wymogi, o ile jednak jego materia jest materią rozstrzyganą w drodze decyzji, jest decyzją administracyjną. W odniesieniu do przypadków umorzenia postępowania, rozstrzygnięcie "takiej decyzji" przybierać może postać "zawiadomienia o niecelowości kontynuowania postępowania", "jego zakończenia" bądź "zamknięcia" z określonych przyczyn, "uchylenia dotychczasowych czynności i zaniechania sprawy"(por. Grzegorz Łaszczyca Umorzenie ogólnego postepowania administracyjnego. Zakamycze 2002.) Możliwość rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania istnieje wyłącznie w przypadku odmowy fakultatywnego umorzenia postępowania (art.105 § 2 K.p.a. – organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte). Wówczas "wystąpienie strony", ze względu na zasadę dyspozycyjności, wymaga podjęcia rozstrzygnięcia. Właściwą formą odmowy umorzenia wydaje się być postanowienie jako akt dotyczący kwestii wynikłej w toku postępowania i nierozstrzygającej o istocie sprawy (art. 123 § 2). Kodeks nie przewiduje tu zażalenia. Strona będzie mogła je zaskarżyć dopiero w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, tj. decyzji merytorycznej. Skoro jednak postępowanie w rozpatrywanej sprawie nie zostało wszczęte na żądanie strony tylko z urzędu, możliwość ta nie mogła znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie. W pozostałych bowiem przypadkach podzielić należy pogląd judykatury, że kiedy, zdaniem organu, brak jest podstaw do umorzenia postępowania, organ powinien - bez potrzeby wydawania odrębnego orzeczenia – po prostu dalej prowadzić postępowanię. W procedurze administracyjnej brak jest bowiem miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Wniosek taki wynika z treści art. 104 § 2 k.p.a. Wobec powyższego prawidłowy jest pogląd SKO w K. zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu, że przepis art.105 K.p.a. nie daje organowi podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sytuacji negatywnej oceny co do możliwości umorzenia postępowania. Jeśli bowiem, zdaniem organu, nie występują przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95 - Lex nr 28967, też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1735/07, Lex nr 525960). Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej powinno wprost wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego lub procesowego (jeżeli rozstrzygnięcie ma charakter proceduralny). Dlatego też skoro reakcja organu na wniosek skarżącego o umorzenie postępowania, w przypadku dokonania oceny przeciwnej do oczekiwań skarżącego, nie mogła przybrać formy decyzji albo postanowienia o odmowie umorzenia postępowania, to niedopuszczalne jest traktowanie informacyjnego pisma z dnia 30 września 2015 r. jako decyzji administracyjnej. Wszak, gdyby formalnie została wydana, byłaby w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. – nieważna. Oczywistym jest zatem, że w przypadku kiedy pisma organu nie można uznać za decyzję administracyjną, to nie może przysługiwać od niego odwołanie. Odwołanie bowiem zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie od decyzji. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, na podstawie art. 134 K.p.a., wniesione przez skarżącego odwołanie za niedopuszczalne. Z mocy przepisu art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy bowiem od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a. Podkreślić również należy, że postanowienie z art.134 K.p.a. organ odwoławczy wydaje w fazie wstępnej postępowania przed organem II instancji, w której ustala, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy, może nastąpić dopiero w razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej. Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania organ nie jest uprawniony do merytorycznego rozpoznania odwołania. W tej sytuacji wszystkie zarzuty skargi należało uznać za całkowicie chybione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.