II SA/Kr 371/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska / del. spr. / NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi Z.K. i W.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz skarżących Z.K. i W.K. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest postanowienie ............ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia .........wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku żart. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) i art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm. - zwaną dalej Prawo budowlane), którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia .............odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności wykonania ogrodzenia od strony ulicy ......w B., po rozpatrzeniu zażalenia małżonków Z.K. i W.K. . Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: Na skutek zawiadomienia S.L. współwłaściciela działki położonej przy ul. ....... w B. o prowadzeniu samowolnych robót budowlanych ogrodzenia działki bez zgłoszenia przez Z.Z. i F.Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu ........2000 r. wszczął postępowanie administracyjne, na jego wniosek. Następnie przeprowadził oględziny w dniu ....... 2000 r. w sprawie prowadzonej budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej przez wskazane osoby. Decyzją z dnia..................... skierowaną do Z.Z. i F.Z. nakazał adresatom rozbiórkę ogrodzenia od strony drogi publicznej z powodu wykonania tego ogrodzenia bez uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. .......... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na skutek odwołania Z.Z. i F.Z., uchylił decyzję PINB w O. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na możliwość legalizacji wybudowanego ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu .......2005 r. postanowieniem z dnia ............... nałożył na Z.K. i W.K. oraz S.L. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia określonych dokumentów w celu legalizacji przedmiotowego ogrodzenia. W uzasadnieniu wskazano, że działka zlokalizowana w B. przy ul. .......... Sygn. akt II SA/Kr 371/06 stanowi własność ww. osób. W związku z otrzymanym postanowieniem Z.K. W.K. wnieśli o zawieszenie postępowania ze względu na prowadzoną przez Sąd Apelacyjny w Krakowie sprawy o zniesienie współwłasności na przedmiotowej działce. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 98 § 1 oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 - zwanym dalej K.p.a.) odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia ..............sprostowanym w dniu ...............W uzasadnieniu przedstawił wyżej omówiony stan faktyczny sprawy. W oparciu o art. art. 98 §1 K.p.a. wywiódł, że fakultatywne zawieszenie postępowania uzależnione jest od łącznego wystąpienia czterech przesłanek. Uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały one spełnione, bowiem postępowanie zostało wszczęte, na wniosek S.L. , natomiast z żądaniem zawieszenia niniejszego postępowania wystąpili Z.K. i W.K. którzy go nie zainicjowali. ............ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu zażalenia Z.K. i W.K. , omówionym na wstępie postanowieniem z dnia ...........utrzymał w mocy skarżone postanowienie, podzielając argumentację organu l instancji. Dodatkowo wskazał, że zawieszenie postępowania jest możliwe w oparciu o art. 97 K.p.a., jednak przepis ten nie miał zastosowania sprawie, ponieważ rozpatrzenie sprawy samowolnie wybudowanego ogrodzenia, nie zależy od uprzedniego sądowego rozstrzygnięcia w kwestii ewentualnego zniesienia współwłasności. Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego, obowiązek wynikający z trybu, m.in. art.49b nakłada się w pierwszej kolejności na inwestora a następnie w przypadku braku możliwości ustalenia inwestora - na właściciela bądź zarządcę. Reasumując stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art.97 § 4 K.p.a., który obliguje organ do zawieszenia postępowania w przypadku wystąpienia określonych w tym przepisie przesłanek. Poza tym, potwierdził zasadność rozpatrzenia przez organ l instancji w/w żądania, w oparciu o przepisy określone w art. 98 K.p.a. W skardze Z.K. i W. K. na powyższe postanowienie ............ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie zgodzili się z odmową zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i z nakazem rozbiórki ogrodzenia na działce nr ...... od strony drogi, wnosząc o jego uchylenie. Zarzucili, iż sprawa została rozpatrzona bez należytej wnikliwości i zbyt pochopnie, ponieważ nie z własnej winy nie byli w stanie przedłożyć w organach nadzoru Sygn. akt II SA/Kr 371/06 budowlanego ( powiatowym i wojewódzkim) postanowienia o nabyciu spadku (.......) obejmującego działkę nr ....... w B. Ponownie poinformowali, że na dzień .......2006 r. toczy się sprawa apelacyjna o zniesienie współwłasności, stąd nie mogą nic robić na wskazanej działce, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Apelacyjny w Krakowie. Zdaniem skarżących, po upływie pięciu lat decyzja z dnia ........2000 r. powinna była zostać wycofana. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu ...... października 2007 r. skarżąca potwierdziła, że w dacie składania wniosku o zawieszenie toczyło się postępowanie spadkowe po jej rodzicach w stosunku, do których w 2000 r. wydano nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ......... zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz nie ze wszystkich powodów podniesionych przez skarżących. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Przedmiotem kontroli jest, więc ustalenie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Oceny tej dokonuje się przy uwzględnieniu stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego według daty wydania zaskarżonego aktu. Jednocześnie zaznaczyć przyjdzie, iż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) - zwaną dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Tak przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji wykazała, iż Sygn. akt II SA/Kr 371/06 nie odpowiadają przepisom prawa. W tym miejscu przypomnieć przyjdzie, że badaniu Sądu podlega postanowienie .......... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia......... na podstawie, którego utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia............ odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, na wniosek skarżących, w przedmiocie legalności wykonanego od strony ul.......j w ...........ogrodzenia. Skarżący w skardze domagają się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia. Uważają je za krzywdzące i sprzeczne z prawem. W ich ocenie sprawa została rozstrzygnięta zbyt pochopnie, bez należytej wnikliwości. Z tym stanowiskiem należy częściowo się zgodzić. O ile do zaakceptowania jest pogląd organu odwoławczego, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek skarżących, bowiem wskazana we wniosku przez skarżących przesłanka nie mogła zostać uwzględniona, o tyle wywody wskazujące na brak podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 K.p.a. są niezasadne. Organ nadzoru budowlanego, powołując się na treść art. 52 Prawa budowlanego, stwierdza, że obowiązek wynikający z trybu, m.in. art. 49b nakłada się w pierwszej kolejności na inwestora a następnie w przypadku braku możliwości ustalenia inwestora - na właściciela bądź zarządcę, tym samym kategorycznie przesądził o statusie skarżących, uznając ich za stronę postępowania administracyjnego. Tymczasem na podstawie akt sprawy nie można ustalić z powodu jakich okoliczności uznano skarżących za stronę prowadzonego postępowania przez nadzór budowlany w sytuacji, gdy decyzje z ............ oraz adresowane były do Z.Z. i F.Z. . Zarówno w postanowieniu organu ł instancji z dnia ...............nakładającym na Z.Z. i W.K. oraz S.L. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, jak też w omówionych postanowieniach obu instancji odmawiających zawieszenia postępowania nie wskazano ich statusu, właściciela bądź zarządcy. Również w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów wykazujących ten fakt. Dopiero z treści skargi skierowanej do Sądu można domniemywać, iż chodzi o następstwo prawne skarżących z uwagi na zgon strony w toku postępowania. Na rozprawie w dniu ....... października 2007 r. zaś skarżąca potwierdziła, że wdacie składania wniosku o zawieszenie toczyło się postępowanie spadkowe po jej rodzicach w stosunku, do których w 2000 r. wydano nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W niniejszej sprawie podstawę prawną weryfikowanego orzeczenia administracyjnego stanowi art. 98 § 1 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji Sygn. akt II SA/Kr 371/06 publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W tym miejscu należy dostrzec, że rola organów administracji publicznej nie sprowadza się tylko do rozstrzygania spraw obywateli jedynie na ich wniosek. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa to nie tylko ustawy materialne (np. Prawo budowlane) określające uprawnienia i obowiązki obywateli w sferze tego prawa, ale także przepisy określające zasady, w oparciu o które organy te powinny prowadzić postępowanie administracyjne. Uszło uwadze organom nadzoru budowlanego, że stosownie do treści art. 97 K.p.a. ciąży na nich obowiązek obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu w razie wystąpienia jednej z wyliczonych w nim podstaw. Z urzędu oznacza, że trakcie postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Podstawą obligatoryjnego zawieszenia postępowania w świetle art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. jest śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Innymi słowy, zawieszenie postępowania z tej przyczyny jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż organ nadzoru ustalił ewentualnych spadkobierców, o czym świadczy uznanie Z.K. i W.K. za stronę prowadzonego postępowania. Jednak zawiesza się także postępowanie po myśli § 1 pkt 4 K.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie od trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Druga przesłanka obliguje organ do ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, uwarunkowane jest jego uprzednim rozstrzygnięciem. Ocena zaś tego zagadnienia powinna nastąpić w oderwaniu od Sygn. akt II SA/Kr 371/06 sprawy, na tle której wystąpiło i należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu, niż ten przed którym toczy się postępowanie główne w sprawie lub sądu. Poza tym, jest to zagadnienie, które nie było prawomocnie przesądzone na właściwej drodze, zatem w razie wystąpienia łącznie trzech przesłanek organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie, bowiem jako podstawowe rozwiązanie przyjęto, że o zagadnieniach wstępnych rozstrzyga organ lub właściwy sąd. Tylko w szczególnych przypadkach można odstąpić od tego rozwiązania, na podstawie art. 100 § 2 i 3 K.p.a. Przedstawiona wyżej instytucja zawieszenia postępowania wskazuje, że ustawodawca dopuścił możliwość przerwania toku postępowania administracyjnego w pewnych okolicznościach, gdy okaże się to nieuniknione z przyczyn faktycznych lub prawnych. Przechodząc na grunt badanej sprawy trzeba zauważyć, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego powziął wiadomość o śmierci stron (małżeństwa Z.Z. i F.Z. w toku prowadzonego postępowania, to jego obowiązkiem było wezwać do jego udziału spadkobierców ustawowych lub testamentowych zmarłych. W przypadku zgonu strony w toku postępowania administracyjnego, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 922 § 1 K.c. prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na spadkobierców w chwili jego śmierci, lecz dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 K.c. domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą. Trzeba odnotować, że następstwo praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po zmarłej osobie, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 K.p.a. w związku z art. 1025 K.c.) - por. w wyroku NSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2002 r, l SA 1421/00, opubl. ONSA 2003/2/64. Tą kwestię właściwy sąd powszechny rozstrzyga w drodze postanowienia. Ponadto zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. jedynie dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jeżeli, zatem wystąpi opisana sytuacja organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć odpowiednie działania. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru arbitralnie przesądził o statusie skarżących, jako następców prawnych, nie przeprowadzając w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, czym naruszył zasady postępowania Sygn. akt II SA/Kr 371/06 administracyjnego. W świetle przepisu art. 7 K.p.a. organy, stojąc na straży praworządności zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto, zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem aktu umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.), zobowiązane są do też w szczególności do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z regułami przepisów art. 75-88 K.p.a. Przedstawione zasady nie były w tym postępowaniu przestrzegane. Ponownie trzeba zaakcentować, że w przedłożonych Sądowi aktach sprawy nie ma żadnych dowodów potwierdzających, że organ nadzoru prowadził postępowanie zmierzające do ustalenia następstwa prawnego skarżących w rozstrzyganej sprawie. Brak w nich odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez skarżących. Uchybienie przepisom postępowania doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia sprawy, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się bowiem trzeba z najdalej idącym zarzutem skarżących, że w sytuacji, gdy równolegle z postępowaniem administracyjnym toczyło się postępowanie o nabycie spadku, a osoby uznane przez organ za następców prawnych nie legitymują się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. powinno ulec zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim bez wątpienia jest ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie administracyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że Kodeks postępowania administracyjnego pojawienie się zagadnienia wstępnego uznaje za obligatoryjną podstawę do zawieszenia postępowania, zobowiązując organ do kontrolowania z urzędu, czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Wskazać również należy, że art. 100 § 1 K.p.a. przewiduje, iż organ administracji, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie odmowa przez organ nadzoru zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek strony, gdy zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu prowadzi do nienależytego wyjaśnienia sprawy, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do pozostałych Pozostałe argumentów, należy uznać je za nieuzasadnione. Sygn. akt II SA/Kr 371/06 Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Z tych powodów należało uznać, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, a orzeczenie w przedmiocie niewykonania decyzji, przepis art. 152 P.p.s.a.