II SA/Kr 371/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z [.....] na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.) oraz art. 104 kpa, odmówił inwestorowi Spółdzielni Mieszkaniowej "[.....] " w K. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa zespołu garaży na samochody ........oraz rozbudowa miejskiej sieci energetycznej w celu zasilania projektowanego zespołu na terenie działki nr nr ........ obr. ...... ul. ...... w K". Prezydent Miasta K. w uzasadnieniu decyzji podał, że w wyniku przeprowadzonej analizy należy stwierdzić, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne - budowa zespołu garaży boksowych, nie mieści się w parametrach istniejącej zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego tj. po południowej stronie ul..... i nie spełnia wymogów wynikających z istniejących wskaźników zagospodarowania terenu. Wzdłuż ul......, po południowej stronie ul..... występują głównie budynki mieszkalne wielorodzinne oraz rzadziej obiekty usługowe, które różnią się znacznie skalą od wnioskowanych rzędów garaży. W istniejącym zespole zabudowy osiedla ....., w granicach obszaru analizowanego, nie występują działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie formy architektonicznej obiektów o cechach zabudowy garaży. Wobec przedstawionych faktów, wynikających z przeprowadzonej analizy organ l instancji stwierdził, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie spełnia wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji cech zabudowy i formy architektonicznej oraz stoi w sprzeczności z wymaganiami "ładu przestrzennego", będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z art. 1 ust 1 pkt. 2 oraz art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższych ustaleń a w szczególności wobec stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdzenia sprzeczności planowanej inwestycji z przepisem art. l. ust l. pkt 2 oraz art. 2 pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ l instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....]" w K., kwestionując zebrane dowody i podjęte rozstrzygnięcie oraz wskazując, że w jej uznaniu istniejąca zabudowa umożliwia ustalenie warunków dla wnioskowanej inwestycji. Wynika to z aktualnych map, na których zaznaczone są garaże, usytuowane po wschodniej stronie ulicy ..... Ponadto wskazano, że w sąsiedztwie znajduje się zespół garaży dostępny z tej samej ulicy ..... Strona skarżąca powołała się na stwierdzenie zawarte w decyzji, iż planowane garaże stanowią uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej. Jej zdaniem zespół garaży nie spowoduje zakłócenia ładu przestrzennego w osiedlu, w którym znajdują się obiekty o zróżnicowanych gabarytach i o odmiennej formie. Na poparcie swoich argumentów strona skarżąca przedłożyła decyzję ustalającą warunki zabudowy dla podobnej inwestycji, projektowanej do realizacji na terenie przy ul...... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [....] na podstawie art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 - 3 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że organ l instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, właściwie ocenił zebrany materiał dowodowy oraz wydał decyzje zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do wysuniętych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku braku planu miejscowego przy zagospodarowaniu terenu zastosowanie mają zasady określone w art. 59 - 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te, a także powołany wyżej art. 1 ust. 2 cyt. ustawy nie zezwalają na wydanie decyzji i ustalanie warunków zabudowy dla inwestycji odmiennej od zabudowy istniejącej na wskazanym obszarze. W sprawie ustalenia warunków rozstrzygające są wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy, które muszą zaistnieć łącznie. Niedopuszczalne jest wydanie decyzji w przypadku niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z tym przepisem. W prowadzonej sprawie ocena dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji została dokonana w kontekście wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, uwzględniających sposób zabudowy i zagospodarowania działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Zarazem organ wyeksponował wiodący wymóg zawarty w art. 1 ust. 2 ustawy, zobowiązujący do zapewnienia ładu przestrzennego na wskazanym terenie. Jako nietrafne uznał powoływanie się na treść map włączonych do akt sprawy, zwłaszcza w sytuacji stwierdzenia, że po wschodniej stronie ul. .... pozostały tylko trzy pojedyncze, blaszane garaże, z całego ciągu garaży, tworzących w przeszłości obudowę ulicy na długości ponad 180 m. Stan ten potwierdza zapis zawarty w analizie urbanistyczno-architektonicznej, przeprowadzonej na podstawie oceny cech zabudowy na wyznaczonym obszarze. Niezasadne jest również porównywanie planowanego przedsięwzięcia do zespołu garaży, przewidzianych do realizacji na działce nr ... przy ul. ....., bowiem należy zauważyć, iż dla tego przedsięwzięcia możliwe było wyznaczenie linii zabudowy oraz podstawowych parametrów na podstawie zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Także zespół garaży, usytuowany po północnej stronie ulicy ......., na terenie osiedla ....., nie może stanowić odniesienia dla wnioskowanej inwestycji, ze względu na odmienność ich układów i linii zabudowy. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu ......2007 złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w K. W punkcie l skargi zarzucono naruszenie art. 60 ust. 4 w/w ustawy, dotyczące przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej przez mgr inż. arch. D.G. , bez wskazania, czy posiada ona aktualny wpis na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów oraz opracowania wniosków z tej analizy przez inną osobę - mgr inż. arch. D.Z. . Ten sam zarzut strona skarżąca wysunęła wobec B.M. - referenta składu orzekającego Kolegium, na poparcie czego skarżący powołuje się na art. 40 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przytacza fragment komentarza do tej ustawy, wedle którego decyzja Kolegium także powinna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Zdaniem strony skarżącej Kolegium nie dokonało samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego, lecz ograniczyło się wyłącznie do powtórzenia stanowiska organu l instancji, bez podania merytorycznych przyczyn rozstrzygnięcia i bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, mających istotne znaczenia dla określenia warunków zabudowy przedmiotowej działki. Działanie takie rażąco narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 § 3 kpa. Nieprawidłowe jest także stwierdzenie dotyczące braku podstaw do odnoszenia planowanego zespołu garaży do trzech blaszanych garaży, pozostałych na terenie położonym po przeciwnej (wschodniej) stronie ulicy ...... Skarżący przyznaje, że niemal wszystkie te garaże (zaznaczone na mapie) zostały już rozebrane, jednak - w jego uznaniu - istnienie tych obiektów przez kilkadziesiąt lat powinno być wykorzystane w przeprowadzonej analizie dla ustalenia kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Powołuje się przy tym na przeznaczenie terenu w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Podkreśla, że mieszkańcy osiedla zostali zmuszeni do rozbiórki posiadanych garaży, co miało wpływ na decyzję o realizacji zamierzonej inwestycji. Nadto strona skarżąca zwróciła uwagę na zespół garaży istniejących na terenie osiedla W.D. , zlokalizowany przy tej samej drodze publicznej, czyli ul. ...., jednakże po północnej stronie ul. ..... Skarżący zarzuca lakoniczne stwierdzenie zawarte w decyzji Kolegium, dotyczące odmienności układów i linii zabudowy powyższego zespołu z zamierzoną inwestycją, z którego nie wynika, czy odmienność ta odnosi się do zespołu garaży, czy też do istniejącej zabudowy na terenie osiedla ..... Ponadto podnosi brak podstaw do dokonania tego stwierdzenia, skoro w decyzji organu pierwszej instancji oraz we wnioskach z analizy wskazano na inną przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie - zdaniem skarżącego - nieuwzględnienie tej zabudowy garażowej stanowi rażące naruszenie art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według strony skarżącej zróżnicowanie rodzaju i gabarytów budynków istniejących w sąsiedztwie wyznaczonego terenu inwestycji, położonego po południowej stronie ul. ...., nie daje podstaw do stwierdzenia, że ulica ta w zasadniczy sposób oddziela obszary usytuowane po jej obu stronach na dwa zespoły urbanistyczne. Skarżący zarzuca rażące naruszenie prawa przez Kolegium poprzez niezgodne z prawem oraz orzecznictwem i literaturą przedmiotu uznanie sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z [....] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona bowiem kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z ogólną zasadą wolności zagospodarowania przestrzennego, wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwana dalej w skrócie u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawa. Elementem konstytutywnym chronionego w polskim systemie prawa własności nieruchomości jest zatem wolność jej zagospodarowania. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że wolność ta może być realizowana wyłącznie w ramach istniejącego porządku prawnego. W związku z tym planowane zamierzenie inwestycyjne nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązującymi przepisami normującymi planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dyspozycja z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa" uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 u.p.z.p. polega na takim ukształtowaniu przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W niniejszej sprawie organy l i II instancji stwierdziły, że dla terenu wnioskowanego do zmiany zagospodarowania nie obowiązuje plan miejscowy, a wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., dotyczącego w/w ładu przestrzennego, co potwierdzają wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) zwanej dalej w skrócie rozporządzeniem, w tym w szczególności brak na działkach sąsiednich zabudowania, które pozwoliłoby na określenie wymagań dotyczących wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego - zespołu garaży na samochody osobowe - w zakresie formy architektonicznej obiektów o cechach zabudowy garaży. Nadto organy l i lI instancji wskazały, że w granicach obszaru analizowanego tj. po południowej stronie ul..... występują głównie budynki mieszkalne wielorodzinne oraz rzadziej obiekty usługowe, różniące się skalą od wnioskowanych rzędów garaży, natomiast z ciągu garaży o długości ponad 180 m, znajdujących się po wschodniej stronie ul. ...... pozostały jedynie trzy pojedyncze garaże. W niniejszej sprawie przede wszystkim zważyć należy, że w obszarze analizowanym wyznaczonym stosownie do wymogu z § 3 ust. 2 rozporządzenia znalazły się także działki leżące po północnej stronie ul....., gdzie znajduje się działka ewid. ... zabudowana trzema rzędami garaży na samochody osobowe. W ocenie sądu fakt, że w/w działka zlokalizowana jest nie na terenie skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[....]", ale na terenie osiedla .... nie uzasadnia wyłączenie z analizy w/w działki jeśli znajduje się ona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy urbanistyczno - architektonicznej. Nadto należy mieć na uwadze, że w/w zabudowana garażami działka dostępna jest z tej samej drogi publicznej co działka wnioskowana do zabudowy tj. z ul. ..., tylko że po stronie północnej ul..... Mając na względzie, że pojęcie działki sąsiedniej nie wymaga bezpośredniego sąsiedztwa, opartego na wspólnej granicy pomiędzy działkami (por. Komentarz do Ustawy i panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod. Red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, W-wa 2006 s. 492-493) jak również fakt, że po drugiej stronie wnioskowanych do zabudowy działek ewid. ...lokowane były w przeszłości garaże na samochody osobowe na długości ponad 180 m, z których pozostały 3 wolnostojące garaże, trudno zgodzić się z organami l i II instancji, że na wnioskowanym obszarze brak działek sąsiednich zabudowanych w sposób, który pozwoliłoby na określenie wymagań dotyczących wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Trzeba również mieć na względzie, że jakkolwiek na obszarze analizowanym, po południowej stronie ul. ...znajdują się w większości budynki mieszkalne wielorodzinne oraz rzadziej budynki usługowe, różniące się znacznie wielkością od wnioskowanych garaży, to rozpatrując niniejszą sprawę, organy powinny uwzględnić wymagania funkcjonalne oraz społeczno -gospodarcze związane z wnioskowaną inwestycją, w tym fakt, iż na terenie osiedli mieszkaniowych garaże stanowią uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, a tego organy nie uczyniły. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. trzeba wskazać, że projekt decyzji o warunkach zabudowy musi być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, celem zapewnienia odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji. Niezachowanie powyższego wymogu jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Przy czym obowiązujące prawo nie wymaga aby członkowie SKO rozpatrujące odwołanie od decyzji ustalającej warunki zabudowy posiadali w/w kwalifikacje. W związku z powyższym należy stwierdzić że w niniejszej sprawie organy nie uchybiły przepisom prawa ponieważ projekt decyzji Prezydent Miasta K. z [....] odmawiającej inwestorowi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego został sporządzony przez mgr inż. arch. D.Z. , wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów nr ewid......, która opracowała wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy-uzasadnienie odmowy. Ponadto trzeba wskazać, że kwestia, czy także analiza urbanistyczno- architektoniczna, o której mowa w rozporządzeniu powinna być sporządzana przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta. Z brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że taką analizę przeprowadza organ. Nie ma wiec formalnego obowiązku aby była to osoba należąca do jednej z izb samorządu zawodowego, przy czy należy zwrócić uwagę, że trudno jest rozdzielić w praktyce czynności związane ze sporządzeniem samej analizy oraz projektu decyzji obejmującym wyniki analizy. Należy podkreślić, że do niniejszej sprawie organ nie uchybił przepisom ponieważ wyniki analizy i projekt decyzji zostały opracowane przez mgr inż. arch. D.Z., wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, co wynika z pieczęci. W załączonych administracyjnych aktach sprawy brak natomiast dokumentu potwierdzające w/w wpis dla mgr inż. arch. D.Z. Wobec powyższego należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy jednoznacznie wykazać, czy wnioskowane zamierzenie polegające na budowie zespołu garaży na samochody ...... oraz rozbudowa miejskiej sieci energetycznej w celu zasilania projektowanego zespołu na terenie działki nr nr .........obr. .....przy ul........ w K. spełnia wymagania "ładu przestrzennego" czy też stoi w sprzeczności z wymaganiami tego ładu, przy czym celem ustalenia powyższego należy objąć analizą wszystkie działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy oraz parametry cechy i wskaźniki istniejącej na nich zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem działek które znajdują się w tym obszarze i są zabudowane garażami osobowymi. Pominięcie tych ustaleń jest nie tylko uchybia dyspozycji z art.. 61 ust,1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 rozporządzenia, ale także narusza zasady postępowania w tym art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.