II SA/Kr 3713/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Wiesław Kisiel AWSA Dorota Dąbek (spr) Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2004 r sprawy ze skargi T.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 listopada 2001 r, Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Uzasadnienie. Decyzją z dnia 8 listopada 2001r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2001r., nr [...], którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u T. B. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że T. B. od 1973r. pracuje w Zakładach Materiałów Ogniotrwałych w [...], na stanowisku ślusarza, przy czym przez pierwsze 13 lat był narażony na hałas o poziomach przekraczających normatywy higieniczne. Zgodnie jednak z orzeczeniem Przychodni Chorób Zawodowych Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] 2001r., stopień stwierdzonego u niego obustronnego niedosłuchu typu odbiorczego nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w takim stopniu, by z lekarskiego punktu widzenia można było go uznać za chorobę zawodową. Po badaniach konsultacyjnych w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego uzyskano orzeczenie z dnia [...].2001r., w którym również stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, albowiem obustronny stopień obniżenia czułości słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, skoro właściwe placówki służby zdrowia nie dokonały rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiedziały się negatywnie w tej sprawie. Z treścią tej decyzji nie zgodził się T.B. W wyniku rozpatrzenia jego odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji podniesiono, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W przedmiotowej sprawie zaś brak jest rozpoznania choroby zawodowej. Wobec wyników badań specjalistycznych, przy braku rozpoznania choroby zawodowej przez dwie właściwe jednostki służby zdrowia, w tym IMP będący placówką naukowo - badawczą resortu zdrowia i opieki społecznej, stanowiącą drugi szczebel diagnostyczno-orzeczniczy, rozstrzygający w sprawach spornych i wątpliwych, Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Odnośnie rozpoznanego u T. B. ubytku słuchu, przy wydawaniu przedmiotowej decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny wziął również pod uwagę stanowisko prezentowane w naukach medycznych, że w przypadku stwierdzenia na podstawie specjalistycznych badań ubytku słuchu o wielkości nie przekraczającej 30 dB w uchu lepiej słyszącym, uznać należy, że nie pociąga ono za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Dlatego decyzja o nie stwierdzeniu u T. B. choroby zawodowej została utrzymana w mocy. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję T. B. nie zgadza się z orzeczeniem dotyczącym odmowy rozpoznania choroby zawodowej, ponieważ jego zdaniem obecny zły stan zdrowia spowodowany jest szkodliwymi warunkami pracy, w tym pracą w hałasie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że występujące u osoby badanej schorzenia uważa się za choroby zawodowe, jeżeli są określone w wykazie chorób zawodowych i zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie jednostki służby zdrowia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych nie rozpoznały u skarżącego choroby zawodowej, organy Inspekcji Sanitarnej nie miały zatem podstaw do stwierdzenia tych chorób drogą decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2001r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. W niniejszej sprawie przeprowadzone u skarżącego badanie audiometryczne wykazało niedosłuch obustronny typu odbiorczego. Orzeczeniem Przychodni Chorób Zawodowych Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...].2001r. stwierdzono obustronny niedosłuch typu odbiorczego, jednakże ze względu na jego stopień uznano, że nie powoduje on upośledzenia funkcji narządu słuchu w takim stopniu, by z lekarskiego punktu widzenia można było go uznać za chorobę zawodową. Po badaniach konsultacyjnych w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego uzyskano orzeczenie z dnia [...],.2001r., w którym stwierdzając ubytek słuchu UP-29 dB, UL-27dB, również stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, albowiem obustronny stopień obniżenia czułości słuchu nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu w stopniu uzasadniającym rozpoznanie choroby zawodowej. Ze względu zatem na wielkość ubytku słuchu uznano, że nie ma podstaw, by z lekarskiego punktu widzenia rozpoznać zawodową chorobę narządu słuchu. Orzekające w sprawie organy administracyjne odmawiając uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową, uznały za zasadne stanowisko prezentowane w medycynie, iż dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. W utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Wytyczne metodologiczne Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 1987 r. w sprawie rozpoznania chorób zawodowych, w których ustalono kryterium do przyjęcia choroby zawodowej ubytku słuchu odbiorczego co najmniej 30 dB, nie są oparte na delegacji ustawowej, nie stanowią zatem źródła prawa mogącego być podstawą orzekania w sprawie chorób zawodowych. Tego typu resortowe zalecenia metodologiczne nie będące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, zostały one uchylone. Dodatkowo podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszeń prawa procesowego. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów proceduralnych. Uzasadnienia dot. danego schorzenia są jednozdaniowe. Nie można zatem uznać, że w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają one treść dokonanego rozpoznania. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowią zatem przesłankę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.