II SA/Kr 372/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Piotr Głowacki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu w na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2003r., Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą j ą decyzję organu I instancji, II zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej S. J. kwotę [...] zł ([...]złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzja z dnia [...].2002r , wydaną na podstawie art. 112 ust.l-4 , art.113 ust.l i 3 , art.119 ust.l pkt 1-4 i 7 , art. 121 ust.l , art. 123 , art.128 ust.l , art.129 ust.l , art.130 ust.l i 2 , art.132 ust.l-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r Nr 46 poz.453 z późn.zm.) oraz art. 104 kpa Starosta Powiatowy orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział nieruchomości niezabudowanej , oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu Kajetanów jako działka Nr [...] o pow. 0,0351 ha , stanowiącej własność S. J. , z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej nr 7 i ustaleniu na jej rzecz odszkodowania w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał , że z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w dniu [...].2001r. Wymieniona w decyzji działka została wydzielona w wyniku podziału działki Nr [...] na działki Nr [...] , [...] i [...] , zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...].2000r. Zgodnie z decyzją z dnia [...]1999r o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomość objęta wywłaszczeniem przeznaczona jest pod budowę drogi ekspresowej Nr 7. Z uwagi na brak możliwości nabycia prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy , zarówno w trakcie przeprowadzonych rokowań , jak i wyznaczonego dwumiesięcznego terminu , z dniem [...].2002r nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. W odwołaniu od tej decyzji S. J. zarzuciła , że ustalone odszkodowanie nie odpowiada wartości nieruchomości, gdyż działki wywłaszczane we wsi Kajetanów są działkami budowlanymi. Decyzją z dnia 14 stycznia 2003r znak : [...] , wydaną na podstawie art.9a w związku z art. 112 ust.l,2 i 3 , art.113 ust.l , art.128 ust.l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami oraz art. 127 § l i 2 i art.138 § l pkt l kpa Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał , że postępowanie administracyjne organu I instancji prowadzone było zgodnie z obowiązującymi zasadami, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie merytoryczne jest prawidłowe i znajduje swoje oparcie w ustawie o gospodarce nieruchomościami, regulującej tematykę wywłaszczeń nieruchomości. Zarzut stawiany przez S. J., dotyczący wysokości odszkodowania, przedstawiony w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] 2002r. jest bezzasadny. Jest bowiem oczywiste, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona zostaje na cel publiczny, jakim jest budowa drogi ekspresowej nr 7. W trakcie rokowań inwestor - GDDKiA, proponował właścicielce nieruchomości jej wykup na drodze cywilno - prawnej. Do nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie doszło również w wyznaczonym przez Starostę dwumiesięcznym terminie do zawarcia umowy dotyczącej zbycia przedmiotowej nieruchomości. Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego organ l instancji zlecił kolejnemu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca ten w swoim operacie szacunkowym z [...] 2002r. określił wartość rynkową nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia. Zgodnie z § 28 ust. l Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 07. 07. 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 98, poz. 612) regulującym tematykę ustalania wartości gruntu wydzielonego pod nowe drogi albo poszerzenie dróg istniejących, rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie szacunkowym ustalił wartość nieruchomości przedmiotowej w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości na cele budowy obwodnicy miasta Transakcje te dokonywane były w latach 2000 - 2002, a ich przedmiotami były nieruchomości położone w najbliższej okolicy wycenianej nieruchomości i przeznaczone na potrzeby przebudowy drogi krajowej nr 7. Nieruchomości będące przedmiotami tych transakcji charakteryzowały się cechami bardzo zbliżonymi do cech nieruchomości wywłaszczanej , istotnymi dla wyceny (rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania). Nieruchomości porównawcze, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, położone były w terenach przeznaczonych na budowę obwodnicy. Operat szacunkowy o wartości nieruchomości sporządzony przez osobę uprawnioną której kompetencje i rzetelność nie zostały zakwestionowane w przewidzianych prawem formach, a w szczególności przez stosowne orzeczenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, stanowi w postępowaniu administracyjnym dowód na określoną w nim wartość nieruchomości i zarówno organ prowadzący postępowanie jak i jego strony, mają obowiązek respektowania ustalonych w nim okoliczności, dotyczących wartości nieruchomości. W szczególności zaś organy orzekające są związane opinią rzeczoznawcy majątkowego w przedmiocie ustalenia wartości nieruchomości. Ponadto strona niezadowolona z ustalonego odszkodowania nie może skutecznie żądać zmiany jego wysokości tylko w oparciu o przekonanie, że ustalona kwota jest zbyt niska. Jedynie przedstawienie przez stronę drugiego operatu szacunkowego lub ewentualnie orzeczenia organizacji zawodowej rzeczoznawców dyskwalifikującej sporządzony operat, może stanowić przesłankę do uwzględnienia zmian proponowanych przez stronę. Organ odwoławczy w trakcie postępowania administracyjnego II instancji badał prawidłowość operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, i uznał, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Zatem brak jest podstaw do odrzucenia go jako dowodu w sprawie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję S.J. zarzuciła , że narusza ona przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami , gdyż nie zostały jej złożone propozycje dotyczące umownego nabycia prawa własności pod planowaną inwestycję. Nie wysłuchano jej zastrzeżeń co do wysokości ceny i jej uzasadnienia. Nie uwzględniono również faktu , że nieruchomość stanowiąca jej własność została podzielona w taki sposób, iż znaczna jej część straciła dla niej gospodarcze znaczenie, a korzystanie z niej w dotychczasowy sposób zgodnie z jej przeznaczeniem , będzie niemal niemożliwe. Również rynkowa wartość gruntu "odciętego" przez podział jest nieporównywalnie niższa niż wartość tej części nieruchomości jako całości przed podziałem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/. Rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od przytoczenia przepisu art.21 ust.2 Konstytucji RP , stanowiącego, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas , gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis ten znajduje rozwinięcie w art. 112 ust.3 i art.128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r Nr 46 poz. 543 z późn. zm.- przepisy ustawy cytowano w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). W myśl pierwszego z nich wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane , jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w inny sposób. Zgodnie z art.6 pkt l ustawy celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne . Niewątpliwie realizacja celu publicznego w postaci budowy drogi krajowej Nr 7 wymaga nabycia własności gruntów niezbędnych do jego realizacji. Z kolei przepis art.128 ustawy stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości lub innego prawa następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości lub wartości tego prawa. Konstytucyjna zasada przyznania wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, rozwinięta w ustawie o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję ochrony praw podmiotu wywłaszczanego. Ustalone odszkodowanie winno stanowić ekwiwalent pieniężny za uszczerbek w majątku poniesiony przez wywłaszczanego. W myśl art. 112 ust. l ustawy, przepisy rozdziału 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 125 i 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Zważywszy , że przedmiotem wywłaszczenia może być każda nieruchomość w rozumieniu art.46 § l kc [Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności] , a w myśl ustawy nieruchomość gruntowa to grunt z częściami składowymi , z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności ( art.4 pkt 4), a działka to nie podzielona , ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej(art.4 pkt 3) , regulacja przewidziana w art. 112 ust. l ustawy oznacza , że jeżeli na obszarze przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod realizację celu publicznego położona jest tylko część nieruchomości , wywłaszczeniem może być objęta tylko ta część. Stosownie do przepisu art.113 ust.3 ustawy jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Prowadzi to do wniosku , że jeżeli roszczenie o nabycie pozostałej po wywłaszczeniu części nieruchomości nie jest dobrowolnie zaspokojone , wywłaszczony może dochodzić jego realizacji przed sądem powszechnym. W związku z tym wartość odszkodowania ustalonego na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r Nr 46 poz.453 z późn.zm.) za wywłaszczona część nieruchomości nie może obejmować ekwiwalentu za utratę możliwości prawidłowego wykorzystania pozostałej części nieruchomości na dotychczasowe cele. Przepisy dotyczące odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości zawarte są w rozdziale 5 zatytułowanym "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" Działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" ustawy ( art.128 do 135). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Przez stan nieruchomości należy rozumieć - w myśl art.4 pkt 17 - stan zagospodarowania , stan prawny, stan techniczno-użytkowy , a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość , charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ust. l ustawy wartość rynkowa nieruchomości. Podkreślić w tym miejscu należy , że zgodnie z przepisem art. 113 ust.3_ ustawy- z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r Nr 46 poz.453 z późn.zm.), wywłaszczeniu podlega część nieruchomości , ą nie działka wchodząca w skład tej nieruchomości. Ma to o tyle znaczenie , że w operacie szacunkowym i w ślad za nim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalono jedynie , ze działka nr 387/2 , stanowiąca część nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położona jest w terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego jako rezerwa dla projektowanego odcinka drogi ekspresowej. Nie wiadomo zatem jakie były pozostałe zapisy planu dla tego terenu, jak również jakie przeznaczenie miały w planie zagospodarowania przestrzennego pozostałe części tej nieruchomości, co mogło mieć znaczenie dla określenia jej wartości rynkowej. Przepis art. 134 ust.2 określa zespół czynników , które uwzględnia się przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości, zaliczając do nich w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Natomiast przepisy ust.3 i 4 omawianego artykułu 134 ustawy przewidują dwa różne, wykluczające się wzajemnie, sposoby określania wartości rynkowej nieruchomości. Kryterium rozróżniającym jest zwiększenie (lub nie) wartości nieruchomości w wyniku jej określonego przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego , zgodnego z celem wywłaszczenia. Stosownie do przepisu art.134 ust.3 ustawy wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art.134 ust.4). Nie sposób dokonać wyboru właściwego sposobu określenia wartości rynkowej nieruchomości, nie znając przeznaczenia całej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gdyby założyć , że nieruchomość oznaczona nr. ew. [...] według ustaleń tego planu nadawała się do zabudowy , a tylko jej środkowa część byłaby objęta zakazem zabudowy , trudno byłoby stwierdzić , że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Jeżeli podstawową zasadą wynikającą z Konstytucji i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r Nr 46 poz.453 z późn.zm.), jest zasada pełnego odszkodowania, prowadząca do całkowitej kompensaty doznanego przez wywłaszczanego uszczerbku, to przy określeniu wartości rynkowej części nieruchomości, wzięcie pod uwagę wyłącznie okoliczności dotyczących wywłaszczanej działki, (stanowiącej część nieruchomości) może zasadę tę naruszyć ( por. wyrok NSA z dnia 21.02.2003r I SA 1774/01 LEXnr 159247). Obowiązek odszkodowawczy ma cywilnoprawny. Powyższe determinuje sposób wykładni przepisów art.128 - 135 ustawy. Skoro , zgodnie z przepisem art. 113 ust.3 ustawy , tylko wtedy , gdy pozostała część nieruchomości , nie objęta wywłaszczeniem , nie będzie się nadawała do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy, to w sytuacji , gdy pozostała część nieruchomości będzie nadawała się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele , ale stanie się mniej atrakcyjna, to wywłaszczany ani nie skorzysta z uprawnienia przewidzianego tym przepisem, ani szkoda ta nie zostanie zrekompensowana odszkodowaniem ustalonym wyłącznie dla wywłaszczanej działki. Okoliczność ta miałaby więc wpływ na określenie wartości rynkowej nieruchomości i to niezależnie od możliwości przewidzianych przepisem art.113 ust.3 ustawy. Dlatego też zarzut skargi, iż ustalona " rynkowa wartość gruntu odciętego przez podział jest nieporównywalnie niższa niż wartość tej części nieruchomości jako całości przed podziałem " jest zasadny. Z kolei w przepisie art.149 ustawy , zawartym w dziale IV "Wycena nieruchomości" , w rozdziale l "Określanie wartości nieruchomości" sformułowano zasadę , że przepisy tego rozdziału stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie w planie miejscowym, a także bez względu na podmiot własności, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Z kolejnych przepisów tego rozdziału wynika , że: wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art.150 ust.2), - wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art.151 ust.l), sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości ( art. 152 ust .l), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych (art. 154), - w razie istotnych rozbieżności w opiniach o wartości tej samej nieruchomości, sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157). Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w przepisie art. 159 ustawy Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wyceny nieruchomości ( czyli w myśl art.4 pkt 6 ustawy - postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości) oraz zasady i tryb sporządzania operatu szacunkowego. W wykonaniu tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 1998r Nr 98 póz. 612). Na jego podstawie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy. Rozdział 2 rozporządzenia zatytułowany "Określanie wartości nieruchomości" zawiera przepisy dotyczące ogólnego określania wartości nieruchomości. W rozdziale 3 zawarte zostały przepisy dotyczące określania wartości nieruchomości w przypadkach szczególnych. W myśl § 20 rozporządzenia , przepisy rozdziału 3 stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości, dla których nie ma nieruchomości porównywalnych, będących przedmiotem obrotu na warunkach określonych w art. 151 ust. l, a także przy określaniu wartości nieruchomości w sytuacji, gdy przepisy szczególne wymagają specjalnego sposobu ich wyceny. Stosownie do przepisu §28 ust. l rozporządzenia (zgodnie z którym dokonano wyceny i ustalenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym, co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy), dla ustalenia odszkodowania w przypadku, o którym mowa w art. 134 ust. 4, za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących wartość nieruchomości ustala się w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości na te cele. Zgodnie z ustępem drugim tego przepisu , jeżeli nie ma cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, dla ustalenia odszkodowania, w przypadku, o którym mowa w ust. l, przyjmuje się wartość l m2 gruntu równą wartości l m gruntu wchodzącego w skład nieruchomości, z której wydzielono drogi, powiększoną o 50% tej wartości. Po przytoczeniu treści powyższych przepisów, uznać należy , że: - po pierwsze : zgodnie z delegacją ustawową rozporządzenie z dnia 7 lipca 1998r w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego mogło jedynie uszczegółowić zasady wyceny nieruchomości, ustalone w ustawie, - po drugie; rozporządzenie to nie mogło , jako akt niższej rangi , wprowadzać wyjątków w regulacjach ustawowych, - po trzecie: rozporządzenie to nie mogło wprowadzać takich uregulowań , które prowadziłyby do ograniczenia wysokości odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy, Przyjmując takie założenia , stwierdzić należy , że wskazany w przepisie § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 1998r Nr 98 póz. 612). sposób określenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących poprzez ustalenie wartości nieruchomości w podejściu porównawczym, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości na te cele, nie może stanowić samodzielnej podstawy określenia odszkodowania , ale musi być uzupełniony o regulacje ustawowe , w tym przewidziane w przepisie art.151 ust.l ustawy (wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena, możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu następujących warunków: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy ). W nawiązaniu do uwag wcześniejszych dotyczących wykładni przepisu art.113 ust.3 ustawy , że wycenie nie powinna podlegać wyłącznie działka wydzielona z nieruchomości pod budowę drogi , stwierdzić należy , że wycenie powinna podlegać ta działka, ale jako część nieruchomości , z której powstała. Podejście porównawcze , przyjęte na podstawie § 28 rozporządzenia, uwzględniać musi przepis art.153 ustawy stanowiący , że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Wreszcie , jak wynika z treści § 28 rozporządzenia , ma on zastosowanie dla ustalenia odszkodowania w przypadku, o którym mowa w art. 134 ust. 4 ustawy. Przepis ten przewiduje , że jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Dlatego też ustaleniem wartości odszkodowania za działkę wywłaszczaną pod budowę drogi , według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia określonego planem zagospodarowania przestrzennego , może być ustalenie go z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości na te cele , o ile spełniona jest hipoteza art. 134 ust.4 -przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego jako rezerwy pod drogę - powoduje zwiększenie jej wartości. Ustalenia takiego nie dokonano ani w operacie szacunkowym , ani w uzasadnieniu-zaskarżonej decyzji. Jak podano w na stronie szóstej operatu szacunkowego , działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] Z mapy sytuacyjnej z projektem podziału wynika , że nieruchomość oznaczona nr [...] podzieliła się na trzy działki: nr [...] , [...] i [...] . Projektowana droga ekspresowa ma przebiegać po działce [...] , a działki [...] i [...] będą nią przedzielone. Z kserokopii decyzji z dnia [...].2000r o zatwierdzeniu podziału działki , znajdującej się na k 7 akt administracyjnych wynika , że działka [...] ma powierzchnię 0,035 ha , działka [...] - 0,0595 ha , a działka [...]- 0,235ha. W operacie stwierdzono , że działka nr [...] w części położonej przy drodze do [...] jest uzbrojona. Ze względu na sąsiedztwo drogi ekspresowej traci atrakcyjność działki budowlanej. Na stronie siódmej operatu podano , że wartość rynkowa nieruchomości określona została dla aktualnego sposobu użytkowania , bez wyjaśnienia przyczyn przyjęcia tego sposobu. Jednocześnie na stronie ósmej operatu stwierdzono , że "fakt istniejących transakcji nabywania gruntów rolnych pod drogi na rynku lokalnym wymusza podjęcie procedury wyceny i ustalenia wartości rynkowej tych nieruchomości zgodnie z § 28, rozdz. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r, co pozostaje w sprzeczności z ustaleniem odszkodowania według aktualnego sposobu użytkowania. Organy administracji stwierdziły jedynie , że operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i, że są związane opinią rzeczoznawcy w przedmiocie ustalenia wartości nieruchomości. Stanowiska takiego zaakceptować nie można. Skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano przepis par.28 omawianego rozporządzenia , to ze względu na treść poprzedzającego go przepisu § 20 , należało ustalić czy ma on zastosowanie w niniejszej sprawie. Zauważyć zatem pozostaje , że przepis § 28 nie może być tym przepisem szczególnym, o którym mowa w przepisie § 20 rozporządzenia, a treść operatu wskazuje na to , że rzeczoznawca nie badał istnienia jego drugiej przesłanki, warunkującej dokonanie wyceny według przepisów rozdziału 3 rozporządzenia. Organ administracji nie wyjaśnił , na czym oparł swój wniosek , że przyjęte przez rzeczoznawcę w podejściu porównawczym nieruchomości będące przedmiotem transakcji "charakteryzowały się cechami bardzo zbliżonymi do cech nieruchomości wywłaszczanej". W operacie szacunkowym nie wskazano sposobu doboru transakcji do próby reprezentatywnej i nie określono opisu i cech tych nieruchomości. Organ nie zakwestionował również stwierdzenia rzeczoznawcy , iż "różnice kilku miesięcy pomiędzy transakcjami przyjętymi do porównań a datą wyceny nie rzutują na przyjętą wartość nieruchomości porównywanych". Jeżeli w sformułowaniu tym chodziło o przyjętą wartość nieruchomości wywłaszczanej , to odstęp czasowy między pierwszą powołaną transakcją a datą sporządzenia operatu wynosił nie kilka , ale 14 miesięcy. Dlatego też , mając nadto na uwadze , że zaskarżona decyzja została wydana 14.01.2003r, rzeczą organu było ustalenie , czy spełniona jest przesłanka aktualności cen wynikająca z przepisu art.134 ust.2 ustawy , stanowiącego , że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące ceny w obrocie nieruchomościami i wynikająca z przepisu art.130 ustawy przesłanka ustalenia wysokości odszkodowania według wartości wywłaszczanej nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zawarty w operacie (str.9) wykaz transakcji nie zawiera opisu nieruchomości będących ich przedmiotem. Tymczasem według przepisu § 5 ust.4 rozporządzenia , przy zastosowaniu podejścia porównawczego - metody analizy statystycznej rynku bada się grupę nieruchomości reprezentatywnych dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. Wreszcie zwrócić należy uwagę , że zgodnie z przepisem § 35 rozporządzenia operat szacunkowy powinien być sporządzony w formie pisemnej, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, oraz zawierać wszelkie informacje niezbędne do ustalenia sposobu postępowania i wniosków rzeczoznawcy majątkowego dotyczących określenia wartości nieruchomości. Zapisy w operacie szacunkowym należy uzasadnić i udokumentować. Wobec powyższego przywołać należy treść art.130 ust.2 ustawy : "Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości." Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma zatem , wbrew twierdzeniu organu , charakteru wiążącego. Jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracji. Przechodząc do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów procedury , zaznaczyć należy , że stosownie do treści art. 114 ust. l ustawy , wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Rokowania takie nie zostały przeprowadzone. Co prawda w dniu [...].2001r odbyło się spotkanie w przedmiocie rozważenia możliwości dobrowolnego zbycia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] za cenę wskazaną w ofercie przez Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad ([...] zł), ale wziął w nim udział mąż właścicielki, nie legitymujący się pełnomocnictwem. W protokole zapisano jego oświadczenie , że może dojść do zawarcia dobrowolnej umowy , jeżeli działka zostanie wy szacowana jako działka budowlana. W protokole nie zostało odnotowane stanowisko organu. W związku z powyższym zauważyć należy , że wymóg przeprowadzenia rokowań stanowi jedną z gwarancji procesowych ochrony praw podmiotu wywłaszczanego. Nieprzeprowadzenie rokowań uniemożliwia wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wszczęcie postępowania i wydanie decyzji bez spełnienia tego wymogu oznaczałoby wadliwość postępowania , która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo , iż ustawa nie określa formy i sposobu przeprowadzenia rokowań , z całokształtu jej przepisów można wnioskować , że skoro celem postępowania jest ustalenie możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, to treść potwierdzenia przeprowadzenia rokowań winna wskazywać , że nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Jeśli tak , to zaproponowana przez starostę cena musi być realna , by rokowania nie były tylko pozorem spełnienia wymogów ustawowych. Jak wynika z akt administracyjnych , składając w dniu [...]2001r propozycję ceny sprzedaży nieruchomości w kwocie [...] zł , starosta dysponował ofertą zakupu przedmiotowej działki za kwotę [...] zł złożoną właścicielowi działki przez Biuro Inwestycyjne w dniu [...].2001 r oraz wnioskiem o wszczęcie postępowania , z którego wynikało, iż powyższa kwota ustalona została operatem z dnia [...].2001r wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego. Operatu tego jednak nie przedstawiono. W związku z tym organ nie miał możliwości sprawdzenia realności zaoferowanej ceny. Trudno więc przyjąć, aby w sprawie zostały przeprowadzone rokowania. Uznać w związku z tym należy, że decyzje organów administracji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § l i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 114 ust. l , art.H5ust.2. Stosownie do treści art. 145 § l pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art.135 ustawy orzeczono jak w punkcie I wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.