II SA/Kr 372/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka – Duda WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B. K., G. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących B. K. i G. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzył inwestorom – B.K. i G.K. karę w kwocie 112 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – stacji paliw płynnych i gazu płynnego ze zjazdami, placami i drogami, usytuowanej na działce nr 1 położonej w miejscowości B. gmina L. W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z ostateczną decyzją Wojewody z dnia 27 listopada 2001 r. stwierdzającą nieważność decyzji organu z dnia [...] listopada 2000 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji. Opisano przebieg postępowania legalizacyjnego od 2002 r. oraz podniesiono, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 1 marca 2006 r. kontroli. stwierdzono, że inwestorzy użytkują przedmiotowy obiekt nie legitymując się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto organ wskazał, że postępowanie w sprawie nielegalnego użytkowania wyłączono ze sprawy dotyczącej legalizacji obiektu, a za datę wszczęcia tego postępowania organ uznał datę przeprowadzenia kontroli stacji paliw tj. 1 marca 2006 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli w ustawowym terminie B.K. i G.K. , wnosząc o jego uchylenie. Żalący się wskazali, że w dniu 27 listopada 2001 r. zgłosili przedmiotowy obiekt do użytkowania i po 21 dniach nie otrzymując od organu odpowiedzi przystąpili do jego użytkowania, bowiem nie mogli zwlekać, w związku z obciążeniami bankowymi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 144, 123 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 158 poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej numeru konta, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy streścił dotychczasowy przebieg sprawy oraz wskazał, że zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, inwestor powinien przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego inwestor użytkuje przedmiotowy obiekt nie legitymując się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Powołując się na art. 54, art. 55 i art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, organ uznał zasadność wymierzonej kary. Odnosząc się do zarzutu w zakresie niedotrzymania ustawowego terminu 21 dni do wniesienia sprzeciwu, wyjaśniono, że powoływany przez skarżących termin, dotyczy jedynie procedury zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania (art. 54 prawa budowlanego), a nie dotyczy postępowania z wniosku o pozwolenie na użytkowanie (art. 55 ust. 1 prawa budowlanego). W tej sprawie inwestor natomiast przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu winien wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tryb zgłoszeniowy z art. 54 powołanej ustawy nie ma tu zastosowania. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla meritum sprawy jest powód dla którego inwestor dopuścił do nielegalnego użytkowania obiektu, znaczenie ma jedynie fakt wystąpienia tej okoliczności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli B.K. i G.K. zarzucając naruszenie art. 6 - 11, 13, 28, 35, 36 k.p.a. oraz art. 59 f ust. 1, art. 55 pkt 1 art. 59 c, art. 57 ustawy Prawo budowlane. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia, umorzenie postępowania ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane podniesiono, iż faktyczne użytkowanie obiektu miało miejsce już w grudniu 2001 r., przed wejściem w życie nowelizacji powołanego przepisu. Podkreślono, że inwestor za nielegalne użytkowanie został już ukarany mandatem, w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy Prawo budowlane. Wskazując na naruszenie art. 55 ustawy Prawo budowlane skarżący podali, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zostali pouczeni o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu - bez wskazania, że ma to nastąpić w formie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zarzucając naruszenie art. 57 i 59 c wskazano na nieuzasadnione obciążenie inwestora skutkami uchybienia przez organ terminu przeprowadzenia obowiązkowej kontroli skoro budowa obiektu została zakończona przed dniem 30 maja 2004 r.. Zakwestionowano także uznanie przez organ, że brak jest przesłanek do zastosowania przepisu art. 132 § 1 k.p.a. w sprawie. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 536/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił powyższą skargę nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2088/10 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji pominął konieczność ustalenia daty przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego oraz nie dokonał wyczerpującej analizy przepisów prawa materialnego, szczególnie przepisów międzyczasowych. W związku z tym na wstępie NSA poddał analizie zagadnienie oddziaływania przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz.888) i uznał, że z przepisu art.2 ust. 1 tej ustawy wynika zasada, że uznanie sprawy za zakończoną przed 31 maja 2004 r. oznacza obowiązek stosowania do niej przepisów dotychczasowych, a sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie przepisów ww. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. to również sprawy zakończone ostatecznymi pozwoleniami na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji. NSA zwrócił też uwagę na konieczność analizy przepisów art.57 ust.7 i art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. W aktach sprawy znajdują się dokumenty, które potwierdzają wyrażone przez skarżących kasacyjnie stanowisko o wcześniejszym niż dzień 1 marca 2006 r. przystąpieniu do użytkowania bez pozwolenia na użytkowanie. NSA podkreślił, że w oparciu o tę okoliczność Sąd winien był ocenić, czy organ administracyjny dokonał wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz dokonać wyczerpującej analizy przepisów, które winny mieć w sprawie zastosowanie. Podniesiono, że data wszczęcia postępowania administracyjnego ma w tej sprawie ogromne znaczenie, uzależnia bowiem zastosowanie przepisów dotychczasowych lub w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., a Sąd pierwszej instancji, bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy uznał za właściwe zastosowanie przez organ przepisów obowiązujących w dacie orzekania, bez analizy stanu faktycznego oraz zmiany stanu prawnego. NSA podniósł, że przystąpić do użytkowania można tylko raz i organ ma obowiązek ustalić tą datę. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w skardze kasacyjnej podniesiono m.in. zarzut "przedawnienia", stwierdzając że użytkowanie miało miejsce od 2001 r., a więc na kilka lat przed wejściem w życie przepisu przewidującego karę z tytułu nielegalnego użytkowania. Zauważono w tym kontekście, że na gruncie art. 57 ust. 7 należy stosować odpowiednio przepis art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej uznając, że nie jest dopuszczalne doręczenie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do samowolnego użytkowania z uwagi na upływ terminu przedawnienia (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1023/09 LEX nr 898197, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011r. sygn. akt II OSK 386/10). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że istotny w sprawie niniejszej jest fakt, że decyzją z dnia 27 listopada 2001 r. stwierdzona została nieważność decyzji z dnia 27 listopada 2000 r. udzielającej pozwolenie na budowę i zawierającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc nie można więc podzielić stanowiska Sądu I instancji, że "bezzasadny" jest zarzut skarżących, iż wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przestał również obowiązywać nakaz uzyskania przez skarżących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do faktycznego użytkowania obiektu. Bezsporne jest, że wszczęte zostało w związku z tym postępowanie legalizacyjne w stosunku do tej inwestycji, w ramach którego przeprowadzono kontrolę dnia 1 marca 2006 r. Nie jest natomiast ustalone, czy to postępowanie zostało zakończone i czy decyzja zawiera rozstrzygnięcie w zakresie pozwolenia na użytkowanie. Wszystkie te okoliczności wymagały rozważenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, polegający na tym, że "Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.)". Naruszenia pozostałych przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej skarżący nie wykazali. W związku z tym, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie ustalony, uznano, że przedwczesna byłaby ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadności podstawy skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W piśmie procesowym skarżących z dnia 13 kwietnia 2012 r. wnieśli oni o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz określenie, że nie mogą być one wykonywane. Podkreślili, że przystąpili do użytkowania stacji w dniu 1 stycznia 2002 r., a nie 1 marca 2006 r. oraz powołali się na ww. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2088/10 wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sprawy wszczęte i zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy zmieniającej, to również sprawy zakończone ostatecznymi w tym terminie decyzjami o pozwoleniu na budowę, w których rozstrzygnięto o sposobie prawnego zakończenia inwestycji, a także wykładnia użytego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego sformułowania "przystąpienie do użytkowania" w kontekście ustalenia, czy istnieją przesłanki określone w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dokonując wykładni wskazanych wyżej przepisów NSA wyraził na gruncie niniejszej sprawy pogląd, że Sąd pierwszej instancji bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (przez pominięcie "konieczności ustalenia daty przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu budowlanego") uznał za właściwe zastosowanie przez organ przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a także stwierdził, że "zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, polegający na tym, że Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.)". Tym samym na gruncie niniejszej sprawy NSA dokonał również wykładni art. 7 i art. 77 k.p.a. w kontekście ustawowej przesłanki "naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przyjmując istnienie tej przesłanki jednoznacznie wskazał na podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazane w ww. wyroku NSA uchybienia organów administracji publicznej stanowią naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczono zatem jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że uchylenie postanowień obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) nie może być konwalidowany przez organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ administracji zobowiązany będzie do uwzględnienia stanowiska i wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2088/10. Mając na uwadze charakter zaskarżonego postanowienia, Sąd na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r.poz. 1270).