II SA/Kr 373/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. od decyzji nr 129/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 marca 2025 roku, znak: WOB.7721.376.2023.KJAS w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego oddala sprzeciw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z dnia 30 sierpnia 2023r. znak: ROIK II.5160.87.2023.PKR, na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2024r. póz. 725, z późn. zm., dalej: "Pr. bud") nakazał [...] Sp. z o.o., jako inwestorowi robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzącą do zmiany kategorii obiektu z I na XIII tj. na budynek mieszkalny wielorodzinny, realizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, zlokalizowanego przy ul M. S. [...] w K., doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez: - zamurowanie wykonanych przejść i otworów w ścianach konstrukcyjnych; - rozbiórkę wszystkich wtórnie zrealizowanych wewnętrznych ścian działowych wydzielających nowe odrębne jednostki mieszkalne; - rozbiórkę wtórnie rozprowadzonej w w/w pomieszczeniach instalacji wodno-kanalizacyjnej; - rozbiórkę wtórnie rozprowadzonej w w/w pomieszczeniach instalacji elektrycznej. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji M. i J. M., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 11 marca 2025r. znak: WOB.7721.376.2023.KJAS, na podstawie art. 138 § 2 Kpa oraz z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pr. bud, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z ustaleniami PINB inwestor realizował roboty budowlane związane z wydzielaniem pomieszczeń na poszczególnych kondygnacjach. Zmieniony został układ funkcjonalny pomieszczeń na każdej kondygnacji - część ścian istniejących została wyburzona, wykonane zostały nowe ściany zarówno murowane z bloczków z betonu komórkowego jak również w konstrukcji lekkiej z płyt kartonowo-gipsowych oraz pilśniowych, rozprowadzana jest nowa instalacja wod.-kan. oraz elektryczna. Stwierdzono (zgodnie z oznaczeniami na ścianach) że na kondygnacji I wydzielone zostały lokale oznaczone M1 oraz M2 (lokal M2 posiada istniejącą bramę garażową), na półpiętrze pomiędzy kondygnacjami I oraz II lokale M3 oraz M4 (M4 posiada istniejącą bramę garażową od strony frontowej), na kondygnacji II lokale M5 oraz M6, na półpiętrze pomiędzy kondygnacją II oraz III lokale M7 oraz M8 , na kondygnacji III lokale M9, M 10, na półpiętrze pomiędzy kondygnacją III oraz poddaszem lokal M11, oraz na poddaszu lokale M12 oraz M13. Tak opisane roboty budowlane odpowiadają w ocenie MWINB definicji przebudowy. W ocenie organu odwoławczego w wyniku przedmiotowych robót budowlanych dokonano zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych budynku mieszkalnego, jednakże powyższe nie stanowiło zmiany charakterystycznych parametrów ww. budynku takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. PINB prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Bezsprzecznie zatem zmianę układu funkcjonalnego pomieszczeń oraz ingerencję w elementy konstrukcyjne (ściany) budynku przy ul. M. w K. (co wynika również z przedłożonej ekspertyzy) należy łącznie uznać za przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego tj. "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". Tym samym zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny nastąpiła w wyniku wykonanych robót budowlanych. Ponadto MWINB wskazał, iż zawarcie umów sprzedaży skutkujących wyodrębnieniem 13 zespołów pomieszczeń do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli przedmiotowego budynku - prowadzi do zmiany kategorii obiektu na budynek wielorodzinny. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespól izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest zatem samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Cechy samodzielności lokali nie zostały zdefiniowane w ustawie, jednak w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 429). Lokal posiada zatem cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela, czy mieszkańca i możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Nie można zatem mówić o samodzielności lokalu, który pomimo wydzielenia trwałymi ścianami, do pełnienia przypisanej mu funkcji, wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali (por. wyrok NSA z 17.03.2020 r., II OSK 602/19). MWINB przyjmując za własne ww. stanowisko NSA oraz w oparciu o analizę materiału dowodowego wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. powstało 13 samodzielnych lokali. Każdy z 13 lokali wydzielonych poprzez umowy quoad usum stanowi odrębny lokal przeznaczony do wyłącznego użytku jego właściciela, a korzystanie z każdego z ww. lokali nie wymaga korzystania z pozostałej części budynku mieszkalnego. Brak stwierdzenia wydzielenia lokali w toku procedury wynikającej z przepisów ustawy o własności lokali nie może chronić inwestora przed weryfikowaniem przez organy nadzoru budowlanego sposobu użytkowania budynków mieszkalnych, gdyż podążając tym tokiem rozumowania hipotetyczny brak spełnienia warunków do wydzielania lokalu o których mowa w art. 2 pkt 1a u.w.l. prowadziłby automatycznie do zakazu weryfikacji zmiany sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny. W takim przypadku stan niezgodności z prawem chroniłby inwestora weryfikacją dalszych naruszeń prawa, w tym przypadku Prawa budowlanego. Nadto zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. póz. 1225, dalej: WT) "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespól pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego ". W związku z powyższym weryfikując cechy charakterystyczne dla lokalu mieszkalnego wskazywane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz korzystając pomocniczo z definicji mieszkania zawartej w Rozporządzeniu WT, na gruncie niniejszej sprawy doszło do wydzielenia 13 samodzielnych lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr. bud, a przez to zmieniona została kategoria obiektu na budynek mieszkalny, w którym wydzielono więcej niż dwa lokale mieszkalne. Reasumując, wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na zmianie układu funkcjonalnego pomieszczeń na każdej kondygnacji, wyburzeniu części istniejących ścian, wykonaniu nowych ścian zarówno murowanych z bloczków z betonu komórkowego jak również w konstrukcji lekkiej z płyt kartonowo-gipsowych oraz pilśniowych, rozprowadzaniu nowej instalacji wód.-kań, oraz elektrycznej - a stanowiące przebudowę budynku mieszkalnego - doprowadziły do samowolnej zmiany sposobu użytkowania i zmiany kategorii obiektu na budynek mieszkalny wielorodzinny. Wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowiące przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego prowadzące do zmiany kategorii obiektu budowlanego oraz zmiany sposobu użytkowania - nie zostały zwolnione w myśl przepisów art. 29-31 Pr. bud. z ogólnego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia. Jak stanowi bowiem przepis art. 29 ust. 3 pkt l lit. a Pr. bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Natomiast zgodnie z art. 71 ust. 2 Pr. bud. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei jak stanowi art. 71 ust. 6 pkt 1 Pr. bud.: jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę -rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sporna przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny (tj. na budynek na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę) nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie w ślad za stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku NSA z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2577/15, gdy inwestor dokonuje samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która związana była z wykonaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. Tym samym organ I instancji miał uzasadnione podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 50-51 Pr. bud. Jednak w zakresie zastosowania przez organ I instancji art. 50a pkt 2 Pr. bud organ ten zinwentaryzował roboty budowlane wykonywane przez inwestora podczas oględzin z dnia 26 czerwca 2023r. oraz kontroli z dnia 13 lipca 2023r. Natomiast inwestor otrzymał postanowienie o nakazie wstrzymania robót budowlanych w dniu 30 czerwca 2023r. (vide: ZPO Postanowienia PINB z dnia 30.06.2023r. zalegające w aktach elektronicznych organu powiatowego). Mając powyższe fakty na uwadze, roboty budowlane zinwentaryzowane podczas kontroli z dnia 13 lipca 2023r. nie stanowią jednoznacznego dowodu prowadzenia robót budowlanych pomimo nakazu ich wstrzymania postanowieniem PINB z dnia 30 czerwca 2023r. Ewentualne roboty prowadzone w dniach od 26 czerwca do 30 czerwca 2023 roku nie stanowiły bowiem robót wykonywanych pomimo wstrzymania, a w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy nie sposób dowieść, które i czy w ogóle roboty były prowadzone w okresie od 1 lipca do 13 lipca 2023 roku. Nakazem rozbiórki z art. 50a pkt 2 Pr. bud, mogą być objęte efekty tylko tych robót budowlanych, które zostały wykonane po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu. Ponadto, fakt wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania musi być należycie udowodniony przez organy nadzoru budowlanego. Wobec powyższego, dokładne ustalenie stanu budowy w dniu doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest niezwykle istotne dla oceny legalności późniejszej decyzji rozbiórkowej, stanowi bowiem punkt odniesienia dla określenia granic samowoli. O ile organ I instancji co do zasady prawidłowo podjął czynności zmierzające do ustalenia czy roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji były kontynuowane, niemniej jednak biorąc pod uwagę wszystkie wymienione wyżej aspekty, ocena dokonana przez organ I instancji sprowadzająca się do konkluzji, że roboty budowlane wykonane zostały przez inwestora po doręczeniu mu postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych była co najmniej przedwczesna. Tym samym nie można podzielić stanowiska organu, że zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem okoliczność ta nie została wykazana przez PINB. Ustalenie charakteru wykonanych robót oraz ich szczegółowa inwentaryzacja wymagała przeprowadzenia wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego, czego organ I instancji nie uczynił. Podsumowując, przedstawiona ocena przeprowadzonego przez PINB postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przesłanki określonej w art. 50a pkt 2 Pr. bud. pozwala jednoznacznie przyjąć, że zostało ono przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 kpa odnośnie ustalenia wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a dokonana ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie odpowiada kryteriom określonym w art. 80 Kpa. Organ I instancji nie rozważył istotnych okoliczności sprawy, a poczynione ustalenia, które legły u podstaw skarżonego rozstrzygnięcia, nie są zgodne z całokształtem materiału dowodowego. Postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych jako wydane prawidłowo i nie zaskarżone do organu II instancji, pozostaje w obrocie prawnym i jest skuteczne. Zgodnie bowiem z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Z regulacji zawartej w art. 50 ust. 4 ustawy wynika jedynie, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa m.in. w art. 50a pkt 2 ustawy. Innymi słowy, o ile w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót taka decyzja została wydana, wówczas postanowienie wstrzymujące roboty budowlane zachowuje ważność, także w sytuacji, gdy następnie w trybie instancyjnym lub kontroli sądowej decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopuszczalne jest więc podjęcie przez organ nadzoru budowlanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy kolejnej decyzji już po upływie dwóch miesięcy." (wyrok NSA z 20.01.2022 r., II OSK 766/19, LEX nr 3331200). Wobec faktu, iż skarżona decyzja została wydana przed upływem dwóch miesięcy od doręczenia stronom postanowienia o wstrzymaniu robót, ww. postanowienie PINB z dnia 30 czerwca 2023r. PINB znak: ROIK 11.5160.87.2023.PKR nie utraciło ważności. Wydanie decyzji kasatoryjnej nie wyklucza ewentualnego wydania przez PINB decyzji w oparciu o tożsamą podstawę prawną, tj. w oparciu o art. 50a ust. 2 Prawa budowlanego. Jeśli w toku dalszego prowadzenia postępowania przed organem I instancji zostanie należycie udowodnione prowadzenie przez inwestora robót budowalnych pomimo ich wstrzymania, PINB będzie zobowiązany ponownie wydać decyzję rozbiórkową w odpowiednim zakresie. Jednakże na dzień wydania niniejszej decyzji materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie daje podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o wzmiankowany powyżej art. 50a ust. 2 Pr. bud. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. M. zarzucając naruszenie; - art. 6 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki, a w dalszej kolejności przekazanie sprawy do organu nadzoru budowlanego I instancji, podczas gdy Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, winien ocenić możliwość zastosowania wskazanej regulacji z uwzględnieniem oceny czy nastąpiła zmiana przeznaczenia lokalu, czy nastąpił proces powstania samodzielnych lokali, jak również czy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia prowadzenia prac budowlanych, a także czy dalsze działania nie zostają podjęte po upływie terminu zawitego, a jeżeli uwagi zostałyby uznane za uzasadnione, to w tym wypadku należało oczekiwać uchylenia wydanych decyzji oraz umorzenia postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, a nie wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.; W uzasadnieniu podkreślono, iż wydana decyzja jest o tyle wadliwa, gdyż nie może być mowy w sprawie o przeprowadzeniu prac budowlanych, które doprowadziły do powstania 13 lokali mieszkalnych, a tym samym zmianie kategorii obiektu z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny. Prawnie przedmiotowy budynek pozostaje nadal budynkiem jednorodzinnym, gdyż nie sposób mówić, aby doszło do wyodrębnienia jakichkolwiek lokali, a tym samym nie można mówić o zmianie przeznaczenia z lokalu mieszkalnego jednorodzinnego na lokal mieszkalny wielorodzinny. Sam organ nadzoru budowlanego słusznie zauważa, ze pod względem prawnym nie zostały wyodrębnione żadne nowe lokale, ale również do akt sprawy zostały przedłożone do sprawy prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego ekspertyzy, zgodnie z którymi nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu z jednorodzinnego na wielorodzinny. Jednocześnie Inwestor do akt sprawy przedłożył dokument w postaci opinii prawnej potwierdzającej prawidłowość uwag o braku zmiany sposobu użytkowania obiektu z lokalu jednorodzinnego na wielorodzinny, co winno skłonić organ w połączeniu z pozostała argumentacja zaprezentowaną w dalszej części sprzeciwu do rozważenia zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a w dalszej kolejności umorzenia postępowania w sprawie zamiast stosować art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto co do dalszego prowadzenia postępowania wskazano, iż art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji". Wg skarżącej wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 PrBud po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót czyni ją nieważną jako rażąco naruszającą prawo w myśl art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Termin, o którym mowa, jest więc terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony" (zob. Z. N. "Prawo budowlane. Komentarz" Legalis 2024 r.) oraz "Postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być podjęta decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 tej ustawy. Po upływie tego terminu wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jest niedopuszczalne, nie jest bowiem możliwe nałożenie obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 stycznia 2024 r. wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Op31/24). Zatem skoro istnieją wątpliwości co do możliwości dalszego działania w sprawie z uwagi na upływ terminu prawa materialnego, to oznacza, że w przypadku potwierdzenia powyższego należy ocenić wydana decyzję opartą na art. 138 § 2 k.p.a., jako niedopuszczalną, gdyż należało uchylić decyzję organu I instancji w całości, a w dalszej kolejności orzec o umorzeniu postepowania administracyjnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a). Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania sprzeciwu należy na wstępie podkreślić, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w myśl w/w przepisu i art. 151a § 1 p.p.s.a., postępowanie sądowe dotyczące sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, ogranicza się do badania jedynie kwestii podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa i jedynie w przypadku, gdy sąd stwierdzi, że decyzja kasatoryjna narusza ten przepis, skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. W przedmiotowym wypadku organ II instancji rozpatrywał odwołanie od decyzji organu I instancji, dotyczącej wydania na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, związanego z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny, bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane zostało 30 czerwca 2023 roku, natomiast zaskarżona decyzja w dniu 30 sierpnia 2023 roku, a zatem przed upływem 2 miesięcy, czyli w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ze stanowiskiem organu wyrażonym w tym zakresie należy się zgodzić. Natomiast przyczyną uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy prawo budowlane było to, że organ I instancji nie dokonał należytych ustaleń faktycznych, czy pomiędzy datą doręczenia postanowienia o nakazie wstrzymania robót budowlanych, co nastapiło w dniu 30 czerwca 2023r., a dniem kontroli z dnia 13 lipca 2023r., prowadzone były i ewentualnie jakie roboty budowlane. Organ I instancji porównał bowiem stan robót pomiędzy dniami 13 lipca 2023r., a 26 czerwca 2023r., kiedy przeprowadzał oględziny. Tymczasem ewentualne roboty prowadzone w dniach od 26 czerwca do 30 czerwca 2023 roku nie stanowiły robót wykonywanych pomimo wstrzymania. Natomiast w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy nie sposób dowieść, które i czy w ogóle roboty były prowadzone w okresie od 1 lipca do 13 lipca 2023 roku. Tak więc roboty budowlane zinwentaryzowane podczas kontroli z dnia 13 lipca 2023r. nie stanowią jednoznacznego dowodu prowadzenia robót budowlanych pomimo nakazu ich wstrzymania postanowieniem PINB z dnia 30 czerwca 2023r. Organ II instancji wskazał, że nakazem rozbiórki z art. 50a pkt 2 Pr. bud, mogą być objęte efekty tylko tych robót budowlanych, które zostały wykonane po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu. Ponadto, fakt wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania musi być należycie udowodniony przez organy nadzoru budowlanego. Wobec powyższego, dokładne ustalenie stanu budowy w dniu doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest niezwykle istotne dla oceny legalności późniejszej decyzji rozbiórkowej, stanowi bowiem punkt odniesienia dla określenia granic samowoli. W aktualnie istniejącym stanie faktycznym i w świetle dotychczas zebranego materiału dowodowego, ocena dokonana przez organ I instancji, sprowadzająca się do konkluzji, że roboty budowlane wykonane zostały przez inwestora po doręczeniu mu postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych była w ocenie MWINB co najmniej przedwczesna. Natomiast ustalenie charakteru wykonanych robót oraz ich szczegółowa inwentaryzacja wymagała przeprowadzenia wnikliwego i wszechstronnego postępowania dowodowego, czego organ I instancji nie uczynił. Z powyżej przedstawionymi poglądami organu II instancji należy się co do zasady zgodzić oraz wyrazić pogląd, że uzasadniały one zastosowanie przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a. Koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego w w/w zakresie, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania, jako pierwszy nie może bowiem dokonywać organ II instancji. Należy jedynie zwrócić uwagę na okoliczność, że z czynności kontrolnych z dnia 13 lipca 2023 roku wynika, że jakieś niesprecyzowane prace budowlane wtedy trwały. Zebrany materiał dowodowy nie daje jednak podstaw do wyrażenia oceny, które czynności wykonane zostały do 30 czerwca 2023r., a które po tym dniu. Dlatego choć z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 prawa budowlanego, to jednak braki w materiale dowodowym nie dają podstaw do określenia ostatecznej treści rozstrzygnięcia, jakie powinno być wydane na podstawie w/w przepisu. Natomiast wszystkie wskazane wyżej okoliczności, uzasadniają zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu należy natomiast wskazać, że kwestia samych podstaw do prowadzenia przedmiotowego postępowania jest okolicznością merytoryczną, której w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest władny oceniać. Przypomnienia i podkreślenia bowiem wymaga, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym ze sprzeciwu, nie jest dopuszczalna merytoryczna ocena także podstaw do prowadzenia określonego postępowania. Ocena taka będzie ewentualnie możliwa, ale dopiero w przypadku zakwestionowania przez którąkolwiek ze stron ostatecznej merytorycznej decyzji organu II instancji, wydanej po przeprowadzeniu całego postępowania. Dalej należy wyrazić pogląd, że tak jak już wskazał organ II instancji z powołaniem się na wyrok NSA z 20.01.2022 r., II OSK 766/19, LEX nr 3331200: "Z regulacji zawartej w art. 50 ust. 4 ustawy wynika jedynie, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa m.in. w art. 50a pkt 2 ustawy. Innymi słowy, o ile w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót taka decyzja została wydana, wówczas postanowienie wstrzymujące roboty budowlane zachowuje ważność, także w sytuacji, gdy następnie w trybie instancyjnym lub kontroli sądowej decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopuszczalne jest więc podjęcie przez organ nadzoru budowlanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy kolejnej decyzji już po upływie dwóch miesięcy." Wobec faktu, iż skarżona decyzja została wydana przed upływem dwóch miesięcy od doręczenia stronom postanowienia o wstrzymaniu robót, ww. postanowienie PINB z dnia 30 czerwca 2023r. PINB znak: ROIK 11.5160.87.2023.PKR nie utraciło ważności i pozostaje w obrocie prawnym. Ponadto, zgodnie z art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Tym samym okoliczność uchylenia wydanej na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy prawo budowlane decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 30 sierpnia 2023r. znak: ROIK II.5160.87.2023.PKR, również na tej płaszczyźnie nie wpływa na ważność postanowienia z dnia 30 czerwca 2023 roku o wstrzymaniu robót budowlanych i aktualności dalszego postępowania związanego z jego wydaniem. Reasumując, skoro w przedmiotowej sytuacji organ II instancji, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną, powołał się na przesłankę uzasadniającą zastosowanie art. 138 § 2 kpa, merytorycznie i przekonująco uzasadnił swój pogląd prawny (w tym także z odwołaniem się do poglądów NSA), z okoliczności sprawy wynika, że przywołana przesłanka i okoliczności zastosowania art. 138 § 2 kpa nie mają charakteru pozornego, a ponadto konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to brak jest podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Z tych przyczyn sprzeciw podlega oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.