II SA/Kr 378/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. A. na uchwałę nr 32/VI/2019 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie: wyrażenia zgody Burmistrzowi Miasta i Gminy Myślenice na najem w drodze bezprzetargowej na okres pięciu lat lokali użytkowych, zlokalizowanych w budynku gminnym Rynek 27. postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 3 marca 2019 r. R. A. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 30 stycznia 2019 r. nr 32/IV/2019 w przedmiocie wyrażenia zgody Burmistrzowi Miasta i Gminy Myślenice na najem w drodze bezprzetargowej na okres 5 lat lokali użytkowych, zlokalizowanych w budynku gminnym Rynek 27. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na VI sesji Rady Miejskiej w Myślenicach w dniu 30 stycznia 2019 r. procedowany był projekt uchwały przygotowany przez Burmistrza Miasta i Gminy w Myślenicach dotyczący dzierżawy na okres 5 lat lokali użytkowych znajdujących się w budynku, którego właścicielem jest Gmina Myślenice. W tym zakresie naruszono zasady procedowania uchwał i wniosków, wprowadzając przy tym w błąd radnych. Skarżący w związku z kończąca się umową najmu, a zarazem potrzebą rozbudowy firmy postanowił poszukać lokalu i okazało się, że niebawem kończy się umowa najmu lokalu, którego właścicielem jest gmina. Dlatego też wystąpił z ofertą najmu, i po wcześniejszym ustaleniu wysokości czynszu przedstawił swoja ofertę. Jednakże Burmistrz wniósł o podjęcie uchwały umożliwiającą mu zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Myślenicach wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że obradująca na sesji w dniu 30 stycznia 2019 r. Rada Miejska w Myślenicach mając na uwadze treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i brzmienie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz przyjmując i uznając zasadność przedstawionych przez Burmistrza Miasta i Gminy argumentów, podjęła wymienioną na samym wstępie uchwałę. Wskazać należy, że znajdujący się przy Rynku nr 27 w Myślenicach budynek nie stanowi odrębnego od gruntu, na którym jest posadowiony, przedmiotu własności co za tym idzie usytuowane w nim lokale użytkowe także nie są odrębnymi nieruchomościami. Podejmując takie a nie inne rozstrzygniecie (działanie) Rada Miejska kierowała się przedstawionym jej na sesji przez Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice (wnioskodawcę) stanowiskiem popartym treścią pisemnych wystąpień z dnia 25 i 28 stycznia 2019r. dotychczasowego najemcy lokali mieszczących się przy Rynku nr 27. W dniu 1 lutego 2019 r. do Rady wpłynęło pismo skarżącego zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Rada Miejska pismem z dnia 20 lutego 2019 r. powiadomiła, iż po całkowitym zakończeniu procedury uchwałodawczej tj. po otrzymaniu ewentualnego stanowiska Wojewody Małopolskiego zostanie on poinformowany o dalszych czynnościach w sprawie. Ostateczną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przedmiotowa skarga. W opinii organu skarga w przedmiotowej sprawie jest bezzasadna, a działania Burmistrza mieszczą się w pojęciu gospodarowania mieniem komunalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego Należy zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, może nastąpić wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu (zob. A. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008 r., s. 79 i 80). Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Rozwijając powyższe Sąd podkreśla, iż naruszenie interesu prawnego jest w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd. Skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. I tak, podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę sejmiku województwa powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Skarżący jako podmiot zainteresowany wynajęciem lokalu znajdującego się stanowiącym własność Gminy Myślenice budynku, skarży uchwałę o wyrażeniu zgody dla Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice na najem lokali użytkowych w tym budynku na okres powyżej 5 lat w drodze bezprzetargowej. Podaje przy tym, iż wcześniej uzyskał pisemne zapewnienie, że jeżeli ofertę najmu złoży kilku chętnych zostanie ogłoszony przetarg w tej sprawie (pismo podpisane przez Kierownika Referatu Gospodarki Komunalnej in Ochrony Środowiska). W ocenie sądu skarżona uchwała w żaden sposób nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego tj. wynikającą i mającą oparcie o przepisy prawa materialnego sferę jego praw i obowiązków czy uprawnień. Żaden przepis prawa materialnego nie dawał mu bowiem roszczenia o zawarcie tej umowy a sama chęć dokonania takiej czynności prawnej nie urealnia materialnoprawnej podstawy jej dokonania. Przeciwnie zgodnie z 34 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) stanowi, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Faktem jest, że skarżący uzyskał zapewnienie organu administracji o przetargowym najmie lokali w tym budynku w przypadku, jeżeli ofertę najmu złoży kilku chętnych. Jest to zasadą a o zasadzie tej mowa w wyżej przytoczonym przepisie. Odstąpienie od zasady leży w gestii nie organu administracji, ale rady gminy. Organ administracji nie może wiedzieć wcześniej czy zgoda na odstąpienie od zasady przetargowego wynajmu lokali gminnych zostanie przez radę gminy udzielona. Jest to kompetencja tego podmiotu i do czasu wydania stosownej uchwały organy administracji obowiązane są do stosowania zasady ogólnej tj. ogłaszania przetargu na wynajem lokali gminnych, o czym był skarżący przez organ gminy powiadomiony. Powiadomienie to nastąpiło przez podjęciem uchwały, postępowanie organów było zatem prawidłowe. Przedmiotowa uchwała nie ma wpływu na jakąkolwiek sferę praw skarżącego mających swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2013 I OSK 2236/12 wydany w analogicznej sprawie. W wyroku tym NSA stwierdza, iż interes prawny skarżących, o którym mowa w art. 101 u.s.g. jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy, jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, System Informacji Prawnej LEX nr 470930, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, System Informacji Prawnej LEX nr 463973). Skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Konkludując stwierdzić należy, iż interes skarżącego leżał jedynie w sferze faktycznej (interesu faktycznego) tj. jego chęci i zamiarów, nie miał jednak oparcia w przepisach prawa materialnego uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Mając to na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.