II SA/Kr 38/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi K.N.-H. i K.K. na postanowienie Wojewody z dnia 16 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.K. pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n. "Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku oraz dobudowa nowego z przeznaczeniem na cele biurowo-hotelowe wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 1 obr. [...], przy ul. [...] w K". Dnia 27 lipca 2009 r. K.N-H. oraz K.K. złożyły wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone wymienioną decyzją. Dnia 31 sierpnia 2009 r. K.N.-H. oraz K.K. wniosły o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...]września 2009 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. z urzędu wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia 27 lipca 2009 r. został uzasadniony tym, iż wyszły na jaw nowe okoliczności nieznane urzędowi w chwili wydania decyzji, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zarówno na wniosek, jak również z urzędu. Nową okolicznością jest ustalenie, że inwentaryzacja obiektu stanowiąca załącznik do projektu budowlanego nie odzwierciedla stanu faktycznego, zgodnie z którym obiekt przy ulicy [...] i obiekt przy ul. [...] posiadają wspólne wejście, którego wspomniana inwentaryzacja nie uwzględnia. Zdaniem organu okoliczność ta ma istotne znaczenie i na podstawie zgromadzonego materiału można już wskazać na istniejące prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli: inwestor J.K. oraz K.K. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka istotności, ponieważ wbrew twierdzeniom K.N.-H. i K.K. zawartym w piśmie skierowanym do Urzędu Miasta z dnia 11 sierpnia 2009 r. wejście, o którym mowa nie stanowi jedynego wejścia do budynku przy ul. [...] i nieruchomość ta posiada dostęp do drogi publicznej. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zmianami). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznych dowodów uprawdopodobniających zasadność uchylenia decyzji, a ze zgromadzonego materiału wynika, że do budynku przy ul. [...] prowadzi odrębne wejście. Ponadto z wypisu z ksiąg wieczystych nie wynika, aby nieruchomość - działka nr 1 [...] ) była obciążona jakąkolwiek służebnością gruntową, na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 2 . Faktyczne nieumowne korzystanie (przez właścicieli i użytkowników nieruchomości - działki nr 2 ) z innego wejścia poprzez nieruchomość objętą projektem przebudowy nie świadczy o tym, że jest ono wejściem wspólnym, zatem fakt ten nie stanowi takiego dowodu, który uzasadniałby uchylenie decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. W dniu 25 listopada 2009 r. K.N.-H. i K.K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wskazane wyżej postanowienie Wojewody Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zostało bezspornie wykazane, aby zaistniało prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji z powodu istnienia przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skardze zarzucono również naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Na podstawie tych zarzutów skarżące wniosły o uchylenie postanowienia Wojewody jako niezgodnego z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących powzięcie przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową nie musi opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. Takie prawdopodobieństwo zostało wykazane w niniejszej sprawie w sposób dostateczny, zwłaszcza, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby rozstrzyganie o kwestii wstrzymania wykonania decyzji następowało według tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu administracji zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa skutkującego uwzględnieniem skargi. Organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji jedynie w sytuacji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W aktach sprawy brak jest jednoznacznych dowodów uprawdopodobniających tę okoliczność. Stanowisko w sprawie przedstawił również uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego - inwestor J.K. , który w piśmie z dnia 1 marca 2010 r. wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem należy odróżnić samą możliwość prawną uchylenia decyzji wskutek wznowienia postępowania od prawdopodobieństwa jej uchylenia, które to prawdopodobieństwo powinno być ustalone zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. Ustalenie okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinno zostać dokonane w sposób wnikliwy i wyczerpujący, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 77 k.p.a. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej dokonywanej w niniejszej sprawie jest prawidłowość postanowienia wydanego po wznowieniu postępowania na podstawie art. 152 k.p.a., a dotyczącego wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji, w odniesieniu do której postępowanie administracyjne zostało wznowione. Zgodnie z powołanym art. 152 k.p.a. wykonanie takiej decyzji wstrzymuje się jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wprawdzie poziom prawdopodobieństwa, który musi zaistnieć by było możliwe orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji nie został w omawianym przepisie określony, jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że "wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych" (wyrok WSA w Lublinie z 27 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Lu 386/08, LEX nr 519761 oraz wyrok NSA z 2 września 1998 r. sygn. IV SA 2311/96, LEX nr 43803). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr 961/08 (LEX nr 558446) stwierdził, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, a słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Słuszny jest pogląd wyrażony w skardze, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że rozstrzyganie o kwestii wstrzymania wykonania decyzji po wznowieniu postępowania następowało według tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej tj. po zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Funkcją instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest bowiem tymczasowe - do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii wznowienia - zabezpieczenie interesów stron postępowania. Funkcja ta byłaby iluzoryczna gdyby postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania było wydawane jednocześnie z decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Należy jednak podkreślić, że samo zaistnienie przesłanek wznowienia, ani też wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie pociąga za sobą domniemania, że decyzja zostanie uchylona i nie powoduje automatycznego zaistnienia przesłanek z art. 152 k.p.a. Ustawodawca nie wprowadził bowiem przepisu, który wstrzymywałby z mocy ustawy wykonanie decyzji od daty wznowienia. Prawdopodobieństwo, o którym mowa w omawianym przepisie musi więc być oparte na konkretnych okolicznościach sprawy, chociaż oczywiście rozstrzygnięcie kwestii wstrzymania wykonania nie ma żadnego wpływu na późniejsze merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wznowienia. Tymczasowy charakter omawianego postanowienia nie wyłącza również stosowania art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Przepisy te określają treść uzasadnienia postanowienia, które winno zawierać zarówno uzasadnienie faktyczne (a więc wskazanie okoliczności dostatecznie uprawdopodabniających uchylenie decyzji), jak i uzasadnienie prawne. Ponadto art. 144 k.p.a. wskazuje na dopuszczalność wydania postanowienia kasatoryjnego poprzez odpowiednie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy słusznie uznał, że w niniejszej sprawie brak było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że prawdopodobieństwo uchylenia decyzji istnieje. Przyczyną wznowienia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie było wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję - przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wnioskodawczynie wskazywały, że w inwentaryzacji stanowiącej załącznik do projektu budowlanego nie ujawniono, że przebudowywany budynek nr [...] (położony na działce nr 1 ) oraz sąsiedni budynek nr [...] usytuowany na działkach nr 2 i 3 ) mają wspólne wejście. Postanowienie o wznowieniu postępowania z [...] sierpnia 2009 r. (k. [...] akt administracyjnych) nie wskazuje nawet powołanej wyżej przyczyny wznowienia, ograniczając się jedynie do powołania art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dopiero postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji przywołuje okoliczność będącą przyczyną wznowienia i wskazuje, że okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę ze względu na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, który nakazuje chronić interesy osób trzecich (w tym dostęp do drogi publicznej) w trakcie procesu inwestycyjnego. Organ I instancji ocenił, że w niniejszej sprawie takim interesem jest prawo do korzystania ze wspólnego wejścia do budynku podlegającego rozbudowie i nadbudowie. Jak wynika z powyższego w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydent Miasta K. przytoczył jedynie okoliczności, które uzasadniały wydanie postanowienia o wznowieniu. Oparł się przy tym jedynie na twierdzeniach wnioskodawczyń, pomijając pismo inwestora z 2 września 2009 r. (k. [...] akt administracyjnych), z którego wynikało, że budynek przy ul. [...] posiada dwa własne wejścia, niezależne od budynku nr [...], ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz funkcjonuje w zakresie konstrukcji niezależnie od budynku nr [...], zaś korzystanie wnioskodawczyń ze wspólnego wejścia poprzez budynek nr [...] miało charakter jedynie faktyczny, bez żadnego tytułu prawnego. Sąd całkowicie podziela stanowisko Wojewody , iż brak było dowodów uprawdopodabniających uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto rozpoznając zażalenie J. i K.K. Wojewoda dysponował szerszym materiałem dowodowym, który potwierdził stanowisko inwestora wyrażone we wskazanym wcześniej piśmie z 2 września 2009 r. W szczególności chodzi tu o materiały dołączone do zażalenia tj. wypis z ksiąg wieczystych, kopię aktu notarialnego z dnia [...] marca 2002 r. rep. [...] , opinię techniczną dotyczącą możliwości podziału fizycznego budynku biurowego położonego w K. przy ul. [...] oraz działki budowlanej nr 4 , a także kserokopię decyzji o podziale nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1993 r. znak [...] . Z powyższych względów skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.