II SA/Kr 38/18

Kraków, dnia 1 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. B. o wstrzymanie wykonania postanowienia w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2017 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia M. B. na postanowienie Starosty [...], znak sprawy: [...] z dnia 4 września 2017 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...], położonej w [...], Gmina M. dla inwestycji pn: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, c.o., energii elektrycznej oraz instalacjami zewnętrznymi: gazu, energii elektrycznej oraz kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], budowa zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działce nr [...] do działki nr [...]", w zakresie zgodności z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pismem wniesionym do Sądu dnia 27 lutego 2018 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2017 r. – w całości – w oparciu o przepis art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając wniosek skarżący podniósł, że uzgodnienie dokonane przez Starostę [...] zostało dokonane w sposób nieprawidłowy. Tym samym wydanie, w oparciu o nie, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy będzie naruszało interes prawny skarżącego. W związku z tym w sprawie zachodzi konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, co będzie przeciwdziałało możliwości wydania wadliwej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369 - zwanej dalej p.p.s.a.) wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi, akt ten zostanie wzruszony. Wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia nie może być uwzględniony. Wstrzymanie wykonania aktu może bowiem dotyczyć wyłącznie tych zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Orzeczenia organów administracji o skutkach wyłącznie procesowych, które nie przyznają stronom praw, ani nie nakładają na nie obowiązków, ze swej istoty nie podlegają wykonaniu, a co za tym idzie nie można wstrzymać ich wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taki właśnie charakter ma zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie SKO w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, które nie posiada ze swej istoty przymiotu wykonalności. Poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia nie nastąpiło merytoryczne "załatwienie sprawy", lecz nastąpiło stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia skarżącego M. B. na postanowienie Starosty [...] z dnia 4 września 2017 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy więc stwierdzić, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie przyznaje żadnych uprawnień, ani też nie nakłada obowiązków, których wykonanie mogłoby, w razie uchylenia decyzji przez Sąd, doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze Sąd stoi na stanowisku, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. i nie może do niego mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w tym przepisie. Jednakże Sąd rozważył również podgląd wyrażony przez NSA (vide: postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ [...], postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r. II OZ [...]), że przedstawionej wyżej zasady, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nawet przyjęcie tego stanowiska także nie dawałoby podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia SKO. Należy bowiem wskazać, że złożony przez skarżącego wniosek nie został uzasadniony w sposób mający wykazać wystąpienie w sprawie przesłanek, o których mówi przepis art. 61 § 1 p.p.s.a.. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę - majątkową, a także niemajątkową - która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych wymienionych we wskazanym przepisie. Ustawa wymienia w tym przepisie dwie przesłanki: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, to wnioskodawca zobowiązany jest do rzeczowego uzasadnienia swego wniosku poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 24 czerwca 2008 r., l FSK [...], postanowienie NSA z 2 kwietnia 2008 r., l OZ [...]). Strona powinna zatem we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia w sposób przekonujący przedstawić okoliczności świadczące o tym, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., faktycznie zaistnieją oraz wskazać na konkretne przyczyny uzasadniające możliwość nastąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a.. Na aprobatę zasługuje także teza sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt I FZ [...] (Lex Omega nr 948885), iż "W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście w jej przypadku przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami. Nie jest wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę." Skarżący powinien wskazać we wniosku konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanego wniosku należy stwierdzić, że skarżący wskazał jedynie, że uzgodnienie dokonane przez Starostę [...] zostało dokonane w sposób nieprawidłowy. Tym samym wydanie, w oparciu o nie, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy będzie naruszało interes prawny skarżącego, co – zdaniem wnioskodawcy – stanowi o konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, co będzie przeciwdziałało możliwości wydania wadliwej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania sądowego. Skarżący zatem wskazał na naruszenie jego interesu prawnego, jednakże nie wskazano, na czym miałoby polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, czy też jakie powstaną nieodwracalne skutki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 lipca 2010r. (sygn. akt II GSK [...], publ. LEX nr 673837), obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności odzwierciedlających możliwość zajścia zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia pozytywną dla strony ocenę takiego wniosku. W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności należy poprzedzić analizą przedstawionego przez wnioskodawcę uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku. Powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Ponadto Sąd wskazuje, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję/postanowienie. Tak więc sąd administracyjny rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadą uzasadniającą jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007r., sygn. akt I GPS [...]). Sama potencjalna możliwość uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO nie stanowi przesłanki wstrzymania jego wykonania. Niezależnie od powyższego należy zwrócić również uwagę na fakt, że samo uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest równoznaczne z wydaniem samej decyzji WZ. Ponadto, nawet w przypadku jej wydania, zanim inwestor rozpocznie realizację planowanej inwestycji musi jeszcze uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Wreszcie to inwestor, decydując się na prowadzenie budowy na podstawie zaskarżonych do Sądu Administracyjnego decyzji, ponosi ryzyko związane z ich ewentualnym uchyleniem na skutek kontroli tego Sądu. Mając wszystko powyższe na uwadze wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia SKO nie został uwzględniony, o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a.. Zgodnie bowiem z art. 61 § 5 P.p.s.a. postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym.