II SA/Kr 380/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi firma D w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K z dnia 14 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z 21 listopada 2018 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 10 ust. 3b w zw. z art. 10 ust. 3a ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku usługowo-handlowego z przeznaczeniem na budynek usługowo-handlowy na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, komunikacyjną oraz naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...] i [...] obr. j.w., przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu decyzji podano, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wpłynął w dniu 19.07.2018 r. Do wniosku załączona została "Ekspertyza konstrukcyjna istniejącego przyziemia i możliwości nadbudowy i przebudowy parteru budynku przy ul. [...] w K. działka nr [...] obr. [...]". Z przedłożonej ekspertyzy wynika, iż obiekt usługowy uległ pożarowi w 2003 r. Całą konstrukcję parteru zdemontowano, a płytę stropową nad piwnicą zabezpieczono papą i folią. Z kondygnacji parteru pozostała konstrukcja stalowa i żelbetowa kładek pieszych prowadząca obecnie z parkingu na płytę stropową nad podziemiem. Z ekspertyzy wynika, iż zniszczony przez pożar budynek był budynkiem parterowym, podpiwniczonym, wolnostojącym. W parterze budynku (który uległ zniszczeniu) zlokalizowane były stoiska handlowe, natomiast w piwnicach mieściły się magazyny i zaplecze techniczne budynku. Jak wskazano w ekspertyzie dotyczy ona możliwości odbudowy części parterowej oraz renowacji piwnic dla celów handlowych. Powołując się na brzmienie art. 10 ust. 3b w zw. z art. 10 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że lokalizowanie obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 zostało ograniczone tylko i wyłącznie do terenów, na których studium lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość lokalizacji takiego obiektu. Przedmiotowa sprawa dotyczy lokalizacji nowego obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w miejscu kiedyś istniejącego. Przedmiotem zamierzenia jest zatem odbudowa obiektu, która zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy prawo budowlane stanowi budowę. Analiza przedmiotowego postępowania wykazała, iż teren planowanej inwestycji tj. działka nr [...] obr. [...] położony jest w aktualnie obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. na obszarze MW, zatem na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie jest natomiast położony na obszarze UH, czyli na terenach usług w tym handlu wielkopowierzchniowego. Odwołanie od decyzji złożyła [...] S.A. z siedzibą w K., zarzucając naruszenie: - art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że planowana inwestycja polega na odbudowie, pomimo istnienia jednej kondygnacji budynku i określenia we wniosku, że planowana inwestycja ma dotyczyć jej nadbudowy i rozbudowy, - art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę przedłożonej wraz z wnioskiem Ekspertyzy, z której jednoznacznie wynika, że na działce istnieje budynek, który może być nadbudowany i przebudowany, - art. 4 w zw. z art. 10 ust. 3a i 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że planowana rozbudowa i nadbudowa istniejącego jednokondygnacyjnego budynku jest lokalizacją obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 oraz że dla tej inwestycji wymagany jest plan zagospodarowania przestrzennego, - art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 6 ust. 2 pkt. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzez występującą - zdaniem organu I instancji - sprzeczność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - art. 6, 7, 8 K.p.a. poprzez nie podjęcie czynności mających na celu dokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w powyższym zakresie, co ostatecznie skutkuje naruszeniem zaufania obywateli do aparatu państwowego. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 14 lutego 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 10 ust.3b w zw. z art. 10 ust.3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że we wniosku inicjującym postępowanie inwestor określił m.in. charakterystyczne parametry techniczne inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku usługowo-handlowego, oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystania. W szczególności określono: powierzchnię zabudowy - 2610 m2, powierzchnię użytkową - 5000 m2, kubaturę - 40700 m3, ilość kondygnacji - 3, powierzchnię sprzedaży (w przypadku obiektów handlowych) 5000 m2. Zamierzenie wedle wniosku miało polegać na nadbudowie i rozbudowie budynku do 3 kondygnacji (2 nadziemne i 1 podziemna). Tymczasem wedle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że została zachowana po pożarze jedynie podziemna część obiektu o wymiarach mniejszych niż 2000 m2 (cała kondygnacja podziemia 131x27,50m) , pozostałe więc muszą zostać odbudowane. Ta część, która pozostała, jej istniejąca konstrukcja wymaga również znacznego nakładu prac remontowych, nie może w istniejącym stanie technicznym stanowić podstawy dla nadbudowy, czy rozbudowy, co wynika z przedłożonej ekspertyzy. Przedstawiony stan istniejącego przyziemia, nieistnienie obiektu budowlanego -budynku, zakres niezbędnych robót budowlanych, które polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, stanowią przesłanki do przyjęcia, że inwestor dokonuje nie nadbudowy czy rozbudowy lecz odbudowy. Odbudowa zaś stanowi faktycznie budowę nowego obiektu. Nowela przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 25 września 2015, dodając przepisy art. 10 ust. 3a i 3b wprowadziła dodatkowe ograniczenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji handlowych wielkopowierzchniowych, których powierzchnia sprzedaży przekracza 2000 m2. Ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu innego, niż zostało to określone w studium, oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium, narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu Zapis ten wobec wnioskowanej powierzchni sprzedażowej 5000m2 i niezgodności z ustaleniami Studium stanowił podstawę dla wydanej decyzji odmownej. Nie budzi wątpliwości, że łączna powierzchnia sprzedaży w odniesieniu do całej inwestycji po jej rozbudowie będzie wynosiła powyżej 2000 m2. Niesporne jest także, że na tym terenie nie obowiązuje plan miejscowy ani ustalenia studium przewidujące lokalizację tego rodzaju obiektów. Nie było także, w dacie składania przez spółkę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wprost skonkretyzowanego obowiązku uchwalenia takiego planu . Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [...] S.A. w K., zarzucając naruszenie: - art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, w tym określenia planowanej inwestycji jako odbudowy, a nie rozbudowy i nadbudowy i kwalifikacja inwestycji jako lokalizacji obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2; nie wykorzystano Ekspertyzy, przedłożonej przez skarżącą potwierdzającej możliwość nadbudowy i przebudowy, - art. 3 pkt. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że planowana inwestycja polega na odbudowie, pomimo istnienia jednej kondygnacji budynku i określenia we wniosku, że planowana inwestycja ma dotyczyć jej nadbudowy i rozbudowy - art. 4 w zw. z art. 10 ust. 3a i 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że planowana rozbudowa i nadbudowa istniejącego jednokondygnacyjnego budynku jest lokalizacją obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, oraz że dla tej inwestycji wymagany jest plan zagospodarowania przestrzennego, - art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. Skarżąca podkreśliła, że celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest umożliwienie inwestowania zaś rozstrzygnięcia administracyjne dot. inwestycji w dużych miastach, powinny być wynikiem dogłębnej analizy opartej na rozważeniu walorów ekonomicznych przestrzeni. Na techniczną możliwość realizacji zamierzenia inwestycyjnego wskazuje przedłożona Ekspertyza konstrukcyjna. Przepisy art. 10 ust. 3a i 3b upzp miały na celu kontrolę powstawania nowych obiektów tego typu, o czym świadczy używane w nich słowo "lokalizacja", nie zaś zakaz rozbudowy i funkcjonowania obiektów handlowo-usługowych, istniejących już w momencie zmiany przepisów. Skarżąca zaprzeczyła by planowana inwestycja przewidywała powierzchnię sprzedaży powyżej 2000 m2 w nowym obiekcie. Ponadto, przepisy studium nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 14 lutego 2019 r., utrzymująca w mocy decyzja Prezydenta Miasta K. z 21 listopada 2018 r. , którą, po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w K., odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku usługowo-handlowego z przeznaczeniem na budynek usługowo-handlowy na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną, komunikacyjną oraz naziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...] i [...] obr. j.w., przy ul. [...] w K.". Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017.1073 ze zm., dalej w skrócie u.p.z.p.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej stosując jako podstawę prawną przepis art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy zastępuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan na danym terenie nie obowiązuje. Należy przy tym wskazać, ze organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ocena nie tylko czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ale w zależności od konkretnych okoliczności sprawy sprawdza również czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z innych konkretnych przepisów prawa w tym ww. ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie ponieważ wniosek złożony w dniu 19 lipca 2018 r. przez skarżącą spółkę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji polegającej zgodnie z wnioskiem na "rozbudowie i nadbudowie" istniejącego budynku usługowo-handlowego o powierzchni sprzedaży 5000 m2. o kubaturze 40 700 m oraz 3 kondygnacjach w tym 1 podziemnej i 2 naziemnych (s. 3 wniosku). W załączonym do wniosku opracowaniu pn." Ekspertyza Konstrukcyjna istniejącego przyziemia i możliwości jego nadbudowy i przebudowy przy ul. [...] w K. na działce Nr [...] obr. [...]" sporządzonym przez mgr inz. J. S. wskazano na s. 4 opracowania, że "obecnie właściciel planuje "odbudowę części parterowej oraz renowacje piwnic dla celów ha handlowych". W tych okolicznościach w sprawie znajduje także zastosowanie przepis art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p wprowadzony w życie w dniu 11.11. 2015 r. ustawą z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1713). Wskazane wyżej przepisy art. 10 ust. 3a i 3b ograniczyły możliwość lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 do terenów, na których studium zagospodarowania przestrzennego lub plan przewidują taką możliwość. W ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie wbrew temu, co wywodzi strona skarżąca, w świetle obowiązującej regulacji nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2000 m˛ w sytuacji gdy dla terenu, na którym obiekt ma być lokowany nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższy wymóg wynika wprost z art. 10 ust. 3b w zw. z art. 10 ust. 3a u.p.z.p. Wypada zauważyć, że zgodnie z ustaleniami aktualnie obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. działka nr [...] obr. [...], na której planowana jest inwestycja kubaturowa położony jest w obszarze oznaczonym symbolem MW - terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a nie w obszarze o symbolu obszarze UH, czyli na terenach usług w tym handlu wielkopowierzchniowego. Należy dodać, że stosownie do treści art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu studium, przy czym obecnie nie istnieje obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu należy się zgodzić ze skarżącą spółką, że studium nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie jest także przepisem o charakterze powszechnie obowiązującym, natomiast przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń obowiązującego studium miało na celu – stosownie do treści art. 10 ust. 3 a i 3b u.p.z.p., - wykazanie, że gdyby doszło uchwalenia planu miejscowego dla wnioskowanego obszaru to ustalenia planu miejscowego w zakresie obszarów dla sytuowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 określa studium. Z uzasadnienia nie wynika natomiast, że o odmowie ustalenia przedmiotowych warunków zagospodarowania zadecydowały ustalenia samego studium uchwalonego dla M. K.. Kwestia sporną w rozpoznawanej sprawie jest także określenie czy planowana inwestycja polega na budowie nowego obiektu czy też dotyczy już istniejącego obiekty i polega na jego rozbudowie i nadbudowie. W ocenie inwestora przedsięwzięcie nie stanowi budowy nowego obiektu, nie jest zatem odbudową spalonego w 2003 r. budynku usługowo –handlowego, ale jak wskazano we wniosku jego rozbudową i nadbudową. Strona skarżąca wskazuje, że pozostała po pożarze podziemna kondygnacja (piwnica/przyziemie z płytą stropową) stanowi budynek, który zostanie nadbudowany o 2 kondygnacje i rozbudowany. W ocenie organów wnioskowana inwestycja jest odbudową, stanowiąca zgodnie z definicją z art. 3 pkt. 6 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane ) budowę obiektu budowlanego. Należy zaaprobować powyższe ustalenie organów wskazując, że podziemna część spalonego budynku usługowo-handlowego jest w takim stanie, który nie pozostawia wątpliwości, że planowany budynek będzie nowym obiektem budowlanym, jakkolwiek zgodnie z planami inwestora może powstać z wykorzystaniem pewnych elementów istniejącego przyziemia. W tej sytuacji kwestionowanie przez stronę skarżącą ustaleń organów, zgodnie z którymi wnioskowany obiekt będzie stanowił nowy budynek o powierzchni handlowej przekraczającej i to znacznie 2000 m2 m nie budzi wątpliwości. Nadto trzeba zauważyć, ze zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt. 6 ustawy prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu , a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, co oznacza, że nawet gdyby w przyjąć, że wnioskowane przedsięwzięcie polega na nadbudowie czy rozbudowy budynku w świetle obowiązującego prawa nie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organy zgromadziły wystarczający materiał dowodowy w tym materiał zdjęciowy przedstawiający obecny stan zagospodarowania działki nr [...] oraz [...] obr. [...], szkice koncepcyjne wnioskowanego obiektu z rzutami 3 planowanych kondygnacji (w tym 1 podziemnej) oraz Ekspertyzę konstrukcyjną istniejącego przyziemia" z inwentaryzacją architektoniczną autorstwa mgr inż. J. S.. Jako prawidłowe należy ocenić uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym organ odniósł się również do zarzutów odwołania. Nie podlega uwzględnienie zarzut naruszenia własności. Co prawda przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP gwarantują, że własność podlega ochronie i każdy ma prawo do własności, to jednak przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dozwala na ograniczenie tego prawa pod warunkiem, że dokonuje się tego w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Także przepis art. 140 kodeksu cywilnego wprowadza normatywne granice korzystania z prawa własności gruntu wynikające z ustawy, zasad współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Nie można zatem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje m. in. art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., a także przepisy obowiązującej aktualnie ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( w tym art. 10 ust. 3a i 3b), gdyż ww. przepisy wprowadzają ustawowe ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Z tych wszystkich powodów skargę należało oddalić. O powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.