II SA/Kr 380/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 20 stycznia 2023 r. znak WS-VI.7536.1.49.2022.PB w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz E. P. i J. P. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. II SA/Kr 380/23 UZASADNIENIE Starosta Limanowski, na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n.") i po rozpatrzeniu wniosku T. S.A., decyzją z dnia 12 maja 2022 r., znak: [...], ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości - oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,2112 ha położona w obr. M. , jedn. ewid. M.2, stanowiącej współwłasność J. P. i E. P., dla której Sąd Rejonowy w Limanowej V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] - poprzez zezwolenie T. S.A. na realizację inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie elektroenergetycznej sieci napowietrznej średniego napięcia 15 kV na sieć dwutorową ze względu na zły stan techniczny oraz wysoką awaryjność sieci. Zezwolenie objęło prawo wstępu w celu posadowienia złącza kablowego średniego napięcia, dwóch kabli średniego napięcia oraz kabla niskiego napięcia zasilającego dz. ewid. nr [...] oraz w przyszłości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją projektowanej sieci elektroenergetycznej. Obszar objęty ograniczeniem: 60 m2. Powierzchnia ograniczenia na czas wykonywania robót: 60 m2. Przebieg linii oraz obszar zajętości wskazano w załączniku (mapa w skali 1:1000). Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") i po rozpatrzeniu odwołania J. P. i E. P., decyzją z dnia 20 stycznia 2023 r., znak: WS-VI.7536.1.49.2022.PB, uchylił ww. decyzję Starosty Limanowskiego w całości i ograniczył sposób korzystania z ww. części nieruchomości poprzez zezwolenie T. S.A. na przebudowę istniejącej na ww. nieruchomości elektroenergetycznej sieci napowietrznej średniego napięcia 15 kV na sieć kablową dwutorową wraz ze złączem kablowym średniego napięcia i odcinkiem linii kablowej niskiego napięcia zasilającym działkę nr [...] oraz demontażem istniejącego na przedmiotowej nieruchomości odcinka napowietrznej sieci SN 15 kV. Powierzchnia ograniczenia dla linii kablowej średniego napięcia: 54,25 m2, długość linii: 77,5 m, szerokość pasa ograniczenia: 0,7 m. Powierzchnia ograniczenia dla linii kablowej niskiego napięcia: 0,5 m2, długość linii: 1 m, szerokość pasa ograniczenia: 0,5 m. Powierzchnia ograniczenia dla złącza kablowego średniego napięcia: 5,25 m2, długość linii: 2,5 m, szerokość pasa ograniczenia: 2,1 m. Zgodnie z przebiegiem oznaczonym w załączniku (mapa w skali 1:1000). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwość udzielenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości uzależniono od spełnienia dwóch przesłanek: (1) zgodności z planem miejscowym, a w razie braku planu miejscowego - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; (2) poprzedzenia wniosku o wydanie zezwolenia rokowaniami mającymi na celu dobrowolne udostępnienie nieruchomości. Odnosząc się do pierwszej przesłanki, Wojewoda Małopolski wskazał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego i dlatego nie może zostać uwzględniony zarzut odwołania, jakoby błędnie przyjęto, że planowana inwestycja celu publicznego znajduje się w lokalizacji dopuszczalnej przez Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego (dalej jako "mpzp"). Zgodnie z mpzp zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna Nr XV/142/2015 z dnia 28 października 2015 r., nieruchomość skarżących znajduje się w terenach oznaczonych jako: UK.m - usługi komunikacji - stacja paliw; E - linia elektroenergetyczna średniego napięcia wraz ze strefą ochronną, do przebudowy i skablowania kablem doziemnym; 4.1KD-WG - komunikacja, droga wojewódzka klasy G. Przedmiotowa nieruchomość w części przeznaczonej pod projektowaną inwestycję położona jest w terenach o przeznaczeniu: usługi komunikacyjne, sieci elektroenergetycznej średniego napięcia wraz ze strefą ochronną i w terenie drogi wojewódzkiej, w których to terenach dopuszczalna jest przebudowa i modernizacja infrastruktury technicznej. "Ustalenia ogólne" mpzp określają, iż na całym obszarze obowiązywania planu: "(...) utrzymuje się istniejące sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, w tym sieć gazową średnich ciśnień, sieć elektroenergetyczną średnich i niskich napięć, stacje transformatorowe, indywidualne, lokalne i zbiorcze wodociągi, sieć kanalizacyjną, sieć telekomunikacyjną, dopuszcza się modernizację przebudowę i rozbudowę sieci i urządzeń". Ponadto mpzp "(...) dopuszcza wyznaczanie nowych lub innych w stosunku do rysunku planu sieci i urządzeń, związanych z rozbudową systemów infrastruktury technicznej, stosownie do warunków wynikających ze szczegółowych rozwiązań technicznych, nie kolidujących z innymi ustaleniami planu". Zdaniem Wojewody Małopolskiego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż inwestycja polegająca na przebudowie elektroenergetycznej sieci napowietrznej SN 15 kV poprzez budowę odcinka kablowej dwutorowej sieci doziemnej średniego napięcia 15 kV mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym. Według Wojewody Małopolskiego spełniony jest również wymóg zasięgu lokalnego, bo inwestycja ma służyć poprawie pewności zasilania warunków zaopatrywania okolicznej ludności w energię elektryczną. Odnosząc się do drugiej przesłanki, Wojewoda Małopolski wskazał, że T. S.A. dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań i zakończyły się one fiaskiem. Sądy administracyjne powszechnie przyjmują, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, natomiast niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przenosząc powyższe na stan faktyczny sprawy, Wojewoda Małopolski stwierdził, że do wniosku z 3 listopada 2021 r. załączono pismo z 20 maja 2018 r., w którym skarżący wyrazili zgodę na wykonanie planowanej inwestycji pod warunkiem otrzymania od T. S.A. odszkodowania w kwocie trzydziestu tysięcy złotych, a także pismo z 27 września 2021 r., w którym T. S.A. za wyrażenie zgody na wykonanie planowanej inwestycji zaproponowała właścicielom jednorazowe wynagrodzenie w kwocie jednego tysiąca złotych. Propozycja T. S.A. nie została zaakceptowana przez skarżących, którzy pismem z dnia 11 października 2021 r. poinformowali, że wyrażą zgodę na wykonanie inwestycji "pod warunkiem odzyskania środków finansowych zainwestowanych w T. S.A. w roku 2016 w wysokości [...] zł netto (słownie: [...])", na którą to z kolei propozycję skarżących nie wyraziła zgody T. S.A. W związku z powyższym zdaniem Wojewody Małopolskiego zarzut odwołania, iż "(...) rokowania poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie zostały przeprowadzone prawidłowo" nie znajduje uzasadnienia. Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że decyzję Starosty Limanowskiego uchylił i orzekł z uwzględnieniem zarzutu odwołania o niewyczerpującym sformułowaniu rozstrzygnięcia, w którym nie omówiono dokładnego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, albowiem Starosta Limanowskiego w sentencji nie wskazał wymiarów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dla poszczególnych elementów planowanej inwestycji tj.: linii kablowej średniego napięcia, linii kablowej niskiego napięcia oraz złącza kablowego średniego napięcia. Wojewoda Małopolski podkreślił, że obszar gruntu podlegający ograniczeniu powinien być możliwie najdokładniej oznaczony co do powierzchni całkowitej, długości i szerokości, ponieważ decyzja ostateczna – zgodnie z art. 124 ust. 7 zd. 1 u.g.n. stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Uchybienie Starosty Limanowskiego skorygowano po uzupełnieniu przez T. S.A. wniosku o niezbędne informacje dotyczące wymiarów strefy ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości wraz z podaniem długości i szerokości powierzchni zajętej pod elementy sieci elektroenergetycznej. Wojewoda Małopolski wskazał również, że właścicielom nieruchomości przysługiwać będzie roszczenie o odszkodowanie za ewentualne straty oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości z tytułu jej faktycznego zajęcia, jednakże kwestie odszkodowawcze (ustalenie wysokości i warunków przyznania rekompensaty, powołanie rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania szkody) są poza zakresem postępowania i mogą być rozpatrywane dopiero po realizacji inwestycji. Opisaną wyżej decyzję Wojewody Małopolskiego zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. P. i E. P., zarzucając jej: - naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki do ograniczenia skarżącym sposobu korzystania z części nieruchomości, podczas gdy rokowania poprzedzające wydanie decyzji przez Starostę Limanowskiego nie zostały przeprowadzone prawidłowo; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, polegający na błędnym przyjęciu, że rokowania poprzedzające wydanie decyzji przez Starostę Limanowskiego zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości decyzji Starosty Limanowskiego oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, podczas gdy decyzja ta winna zostać uchylona w całości, a Wojewoda Małopolski powinien był odmówić ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, - naruszenie art. 15 k.p.a. przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez Starostę Limanowskiego i orzeczenie przez Wojewodę Małopolskiego co do istoty sprawy, która nie była przedmiotem rozpoznania przed organem pierwszej instancji, co pozbawiło stronę skarżącą - gwarantowanej zasadą dwuinstancyjności - możliwości skontrolowania decyzji w trybie odwoławczym. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej jej decyzji Starosty Limanowskiego oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, przytaczając fragmenty uzasadnienia swojej decyzji. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 9 u.g.n. i w związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, postanowieniem z dnia 10 marca 2023 r., znak: WS-VI.7536.1.49.2022.PB, wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 dalej; u.g.n.).starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istotą decyzji wydawanej na podstawie art. 124 u.g.n. jest ograniczenie uprawnień właściciela nieruchomości poprzez zobowiązanie go do udostępnienia tej nieruchomości celem wykonania przez inny podmiot robót budowlanych, określonych w decyzji. Finalnie, zezwolenie takie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest przy tym zawężona wyłącznie do robót wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis powyższy może znaleźć zastosowanie, gdy spełnione zostaną przewidziane w nim trzy przesłanki. Pierwsza to przedsięwzięcie rozumiane, jako zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Druga z przesłanek to brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na taką inwestycję i wcześniejsze przeprowadzenie z nim rokowań. Trzecia przesłanka natomiast, to zgodność zamierzenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W orzecznictwie wyrażano wielokrotnie stanowisko, że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest formą wywłaszczenia i jako taka musi być wykładana ściśle ale też z uwzględnieniem konstytucyjnego prawa własności. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r. I OSK 2637/20 zakres zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. musi pozostawać w zgodzie z konstytucyjnymi standardami ograniczania prawa własności wynikającymi z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Materialne warunki ograniczenia prawa własności określa art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka poprawnego przeprowadzenia rokowań. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Wojewoda Małopolski jako organ II Instancji orzekając reformatoryjnie ograniczył sposób korzystania z ww. części nieruchomości poprzez zezwolenie T. S.A. na przebudowę istniejącej na ww. nieruchomości elektroenergetycznej sieci napowietrznej średniego napięcia 15 kV na sieć kablową dwutorową wraz ze złączem kablowym średniego napięcia i odcinkiem linii kablowej niskiego napięcia zasilającym działkę nr [...] oraz demontażem istniejącego na przedmiotowej nieruchomości odcinka napowietrznej sieci SN 15 kV. Tymczasem z pisma skierowanego do skarżących w dniu 27 września 2021 r. znajdującego się na k. 4 akt adm. wynika, że T. (inwestor) określił zakres planowanych robót na nieruchomości skarżących (działce nr [...]) jako "wyprowadzenie ze złącza kablowego nN linii kablowej nN". W piśmie tym zaznaczono, że jednocześnie przesyła się załącznik graficzny zawierający propozycję przebiegu przedmiotowej sieci. Nie jest przy tym jasne czy ów załącznik graficzny jest tożsamy z mapką znajdująca się na odwrocie k. 5 akt. adm., bo wydrukowany został na drugiej stronie porozumienia z dnia 20 maja 2018 r. zawartego pomiędzy skarżącymi a T. S.A. Jeśli jednak załącznik ten obrazuje przebieg inwestycji planowanej w kontrolowanym postępowaniu, to zdaniem Sądu zakres ograniczenia prawa własności opisany w decyzji Wojewody Małopolskiego wraz z załącznikiem graficznym nie pokrywa się z zakresem opisu planowanych robót i ograniczeń przedstawionym skarżącym przez inwestora w dniu 27 września 2021 r. (nie zaznaczono linii kablowej niskiego napięcia zasilającej działkę nr [...]). Jeśli zaś chodzi o porozumienie z 2018 r., to w ogóle nie dotyczy ono obecnie planowanej inwestycji, ale "przebudowy linii napowietrznej średniego napięcia na linię dwutorową, polegającej na wymianie przewodów na izolowane oraz słupów na wirowe" (§ 1 porozumienia). Nie można zatem przyjąć, że strony prowadziły rokowania co do ograniczenia prawa własności skarżących w takim zakresie, jaki został ostatecznie wskazany w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że spełniony został warunek prowadzenia rokowań poprzedzających wydanie decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany uwzględnić tę okoliczność. Natomiast zdaniem Sądu pozostałe warunki opisane w art. 124 u.g.n. pozostają spełnione. Planowana inwestycja tj. przebudowa elektroenergetycznej sieci napowietrznej SN 15 kV mieści się w zakresie przedmiotowym art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd w całości podziela ocenę dokonaną przez organy. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. decyzja organu I Instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., składa się na nie kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu.