II SA/Kr 380/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2026 r. nr SKO.Oś/4170/429/2025 w przedmiocie zwrotu podania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego S. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wójt Gminy T. postanowieniem z dnia 19 września 2025 r. nr ROR.6724.4.2025.GL działając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku S. P. dotyczącego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawowymi wykorzystania terenu działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości T. przez L. " T. na okoliczność organizowania i realizowania imprez rozrywkowo – tanecznych z głośną muzyką – w zakresie punktu 4 wniosku zwrócił go wnioskodawcy. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 15 września 2025 r. wpłynął wniosek S. P. dotyczący wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z mpzp oraz przepisami ustawowymi wykorzystania tereny działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości T. przez [...]" T. na okoliczność organizowania i realizowania imprez rozrywkowo-tanecznych z głośną muzyką oraz w innych powiązanych kwestiach, w tym m.in. w pkt 4, w którym wskazał, że hałas zakłóca spoczynek nocny i przekracza dopuszczalne normy dla immisji. Organ ustalił, że właściwym instrumentem prawnym jest wynikające z tzw. prawa sąsiedzkiego roszczenie cywilnoprawne, którego adresatem może być sąd powszechny. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Także sąd powszechny lub właściwe organy ściągania przestępstw lub wykroczeń jest właściwy do weryfikacji czy doszło do popełnienia wykroczenia z art. 51 § 1 kodeksu wykroczeń, po skierowaniu stosownego zawiadomienia w tym zakresie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył S. P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2026 r. nr SKO.Oś/4170/429/2025 utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 66 § 3 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Ponadto zgodnie z § 4 tego artykułu, organ nie może jednak zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy. Powyższa regulacja wskazuje, że organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu w formie postanowienia, między innymi wtedy, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Zwrot podania następuje przed wszczęciem postępowania. To powoduje, że na wskazanym etapie z zasady nie stosuje się przepisów proceduralnych służących ustaleniu stron postępowania, czy wyjaśnieniu okoliczności tworzących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonywanego decyzja administracyjną. Poczynienie ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a następnie podjęcie w niej rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, należy do tzw. czynności merytorycznych, które muszą odpowiadać określonym standardom proceduralnym, czego konsekwencją jest znaczny stopień ich sformalizowania. Zrekonstruowanie stanu faktycznego sprawy odbywa się poprzez zgromadzenie stosownego materiału dowodowego oraz jego ocenę. Obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia tego stanu wynika z zasady ogólnej dochodzenia prawdy obiektywnej ujętej w art. 7 K.p.a. i jest rozwijany w dalszych przepisach stanowiących gwarancję realizację tej zasady, w szczególności o postępowaniu dowodowym, w tym art. 77 § 1 K.p.a Obowiązek zwrotu podania powstaje wówczas, gdy z wniesionego pierwotnie podania bądź z podania uzupełniającego, stanowiącego rezultat wykonania obowiązku wezwania do usunięcia braków formalnych podania (art. 64 § 2 K.p.a.), wynika, że żądanie zawarte w podaniu dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Wydanie takiego orzeczenia nie jest pozostawione jedynie uznaniu organu, a założenie w takich warunkach podania nie rodzi skutku wszczęcia postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca pismem z dnia 8 września 2025 r. wystąpił z kilkoma wnioskami m. in. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z MPZP oraz przepisami ustawowymi wykorzystania terenu działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości T. przez [...]" T. na okoliczność organizowania imprez rozrywkowo-tanecznych z głośną muzyką oraz innych powiązanych kwestiach. Organ I instancji po zapoznaniu się z treścią wniosku uczynił przedmiotem rozpoznania ten wniosek w zakresie w jakim należał do jego kompetencji, w części zaś przekazał wniosek do organu właściwego, natomiast w zakresie punktu 4 zwrócił wnioskodawcy podanie z uwagi na okoliczność, iż punk ten obejmował roszczenie cywilnoprawne, którego adresatem jest sąd powszechny. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż kwestie immisji na nieruchomości sąsiedniej należą do sfery prawa cywilnego. Zgodnie z treścią art. 144 Kodeksu cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organy administracji nie mają zatem kompetencji do stanowienia przepisów regulujących zagadnienia w powyższej materii. Prawidłowo zatem w ocenie organu odwoławczego organ I instancji zwrócił podanie wnoszącemu. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. P. zarzucając naruszenie: 1/ art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędną i bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie mającej niewątpliwie charakter administracyjny; 2/ art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istoty sprawy i uchylenie się od ustawowych obowiązków organu, a co za tym idzie, całkowite dokonanie dowolnej, zmanipulowanej interpretacji sprawy; 3/ art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organów poza granicami przyznanych im kompetencji i faktyczne uchylenie się od realizacji ustawowych obowiązków; 4/ błędną wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako czynność celowa, polegającą na uznaniu, że kwestia wykorzystywania nieruchomości niezgodnie z mpzp nie stanowi sprawy administracyjnej; 5/ naruszenie zasad właściwości organów administracji publicznej poprzez nieuprawnione przekazanie sprawy do kompetencji starosty oraz sądu cywilnego. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konsekwencji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - zwanej dalej P.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Formalnoprawną podstawą zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia jest art. 66 § 3 K.p.a., który stanowi jednoznacznie, że jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jednocześnie organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem, ale nie jest zobowiązany do udzielania wnoszącemu szczegółowych wskazówek co do formy i trybu wniesienia powództwa do sądu (wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 450/92). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 K.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1466/10). W przedmiotowej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 8 września 2025 r. zwrócił się do Wójta Gminy T. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawowymi wykorzystania terenu działki nr [...] zlokalizowanej w miejscowości T. przez [...] T. na okoliczność organizowania i realizowania imprez rozrywkowo – tanecznych z głośną muzyką. Opisany wniosek zawiera kilka punktów, które uściślają treść żądania skarżącego. W punkcie 4 skarżący potwierdził, że należy mu przymiot strony postępowania jako właścicielowi nieruchomości zlokalizowanej najbliżej źródła hałasu. W ocenie Sądu organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, dokonały wadliwej kwalifikacji tego fragmentu wniosku. Punkt 4 wniosku nie stanowił bowiem odrębnego żądania rozpoznania sporu sąsiedzkiego ani samodzielnego roszczenia cywilnoprawnego, lecz był elementem uzasadnienia zasadniczego żądania skarżącego, tj. żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawowymi sposobu wykorzystywania terenu działki nr [...]. Skarżący, powołując się na hałas, zakłócanie spoczynku nocnego oraz oddziaływanie działalności prowadzonej na nieruchomości sąsiedniej, zmierzał do wykazania, że sprawa dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a nie do dochodzenia przed organem administracji roszczeń właściwych dla postępowania cywilnego. Innymi słowy, przywołanie przez skarżącego okoliczności dotyczących hałasu i oddziaływania działalności [...]" T. na nieruchomość skarżącego miało charakter argumentacyjny. Służyło wykazaniu związku między sposobem korzystania z działki nr [...] a sytuacją prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie. Nie można zatem przyjąć, że skarżący w punkcie 4 wniosku zainicjował odrębną sprawę z zakresu prawa cywilnego. Brak jest podstaw do traktowania każdego powołania się przez stronę na uciążliwość, hałas lub immisje jako automatycznego skierowania sprawy na drogę postępowania cywilnego. O tym, jaki charakter ma podanie, decyduje bowiem jego rzeczywista treść, cel oraz kontekst całego żądania, a nie wyrwany z całości pojedynczy fragment uzasadnienia. Sąd podkreśla, że art. 66 § 3 K.p.a. może znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy z podania wynika, że sprawa objęta żądaniem należy do właściwości sądu powszechnego albo gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania. Przepis ten nie upoważnia organu administracji do sztucznego rozdzielania jednego żądania administracyjnego na części tylko dlatego, że strona w uzasadnieniu tego żądania posługuje się pojęciami lub argumentami znanymi także prawu cywilnemu. Zastosowanie art. 66 § 3 K.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, że przedmiotem podania jest rzeczywiście sprawa cywilna, a nie sprawa administracyjna, w której pewne okoliczności faktyczne mogą równolegle mieć znaczenie także na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Nie można także pominąć, że wniosek skarżącego jako całość dotyczył sposobu wykorzystania określonej nieruchomości w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów ustawowych. Tak określony przedmiot żądania nie jest z samej istoty sprawą cywilną. Kwestia zgodności sposobu wykorzystywania nieruchomości z regulacjami publicznoprawnymi, w tym z ustaleniami aktu planistycznego, może wymagać oceny przez właściwy organ administracji publicznej w zakresie posiadanych przez ten organ kompetencji. To, że określony stan faktyczny może jednocześnie rodzić potencjalne roszczenia cywilnoprawne między właścicielami nieruchomości sąsiednich, nie oznacza jeszcze, że organ administracji jest uprawniony do uchylenia się od oceny podania w jego publicznoprawnym aspekcie. Organy obu instancji utożsamiły powołanie się przez skarżącego na hałas z dochodzeniem roszczeń z art. 144 Kodeksu cywilnego. Taka kwalifikacja była przedwczesna i nie znajdowała dostatecznego oparcia w treści wniosku. Skarżący nie żądał bowiem, aby Wójt Gminy T. rozstrzygnął spór właścicielski, nakazał zaniechanie immisji na podstawie przepisów prawa cywilnego albo przyznał mu ochronę właściwą dla sądu powszechnego. Skarżący powołał się na oddziaływanie działalności prowadzonej na działce nr [...] w celu uzasadnienia, że posiada interes prawny w domaganiu się reakcji organu administracji na zarzucane naruszenia przepisów publicznoprawnych. W konsekwencji błędne było stanowisko organów, że w zakresie punktu 4 wniosku zachodziła podstawa do zwrotu podania. Nie istniała bowiem odrębna "sprawa" w rozumieniu art. 66 K.p.a., którą można byłoby samodzielnie wyłączyć z całości wniosku i zwrócić skarżącemu jako należącą do właściwości sądu powszechnego. Punkt 4 pozostawał funkcjonalnie i treściowo związany z głównym żądaniem wniosku, a jego znaczenie sprowadzało się do wykazania legitymacji procesowej skarżącego, nie zaś do zainicjowania odrębnego postępowania cywilnego. Wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji nie została usunięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ odwoławczy zaakceptował błędną wykładnię art. 66 § 3 K.p.a. oraz nie dokonał samodzielnej i pełnej oceny rzeczywistej treści żądania skarżącego. Kolegium ograniczyło się do powtórzenia stanowiska, że kwestie immisji należą do sfery prawa cywilnego, pomijając przy tym zasadniczą okoliczność, iż skarżący nie uczynił z immisji samodzielnego przedmiotu żądania, lecz posłużył się tym argumentem dla wykazania swojego interesu prawnego w sprawie administracyjnej. Sąd nie przesądza w niniejszym postępowaniu, czy skarżącemu ostatecznie przysługuje status strony w ewentualnym postępowaniu administracyjnym, ani nie rozstrzyga, jaki organ jest właściwy do podjęcia poszczególnych działań w odniesieniu do zarzucanego sposobu korzystania z działki nr [...]. Ocena ta należy w pierwszej kolejności do organu administracji publicznej rozpoznającego wniosek. Sąd stwierdza jednak, że organ nie mógł uchylić się od tej oceny poprzez mechaniczne zastosowanie art. 66 § 3 K.p.a. do jednego z punktów wniosku, który nie stanowił samodzielnego żądania cywilnoprawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie odczytać wniosek skarżącego jako całość, z uwzględnieniem jego rzeczywistego celu i treści. Organ powinien ustalić, czy żądanie skarżącego dotyczy sprawy administracyjnej, czy skarżący wykazał interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., a także czy istnieje podstawa prawna do wszczęcia postępowania administracyjnego albo podjęcia innych czynności przewidzianych przepisami prawa. Jeżeli organ uzna, że postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte z przyczyn określonych w K.p.a., powinien zastosować właściwy tryb procesowy, w szczególności wynikający z art. 61a K.p.a., z należytym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Jeżeli zaś do rozpoznania określonego, rzeczywiście odrębnego żądania właściwy byłby inny organ administracji, organ powinien zastosować właściwe przepisy o przekazaniu podania lub zawiadomieniu strony, nie zaś kwalifikować fragment uzasadnienia wniosku jako samodzielną sprawę cywilną. Naruszenie art. 66 § 3 K.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wadliwego zwrotu części podania, mimo że nie zachodziły przesłanki do przyjęcia, iż w tym zakresie sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Uchybienie to skutkowało pozbawieniem skarżącego rozpoznania jego argumentacji w ramach całościowo ujętego wniosku administracyjnego. Jednocześnie doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej oraz obowiązku należytego wyjaśnienia rzeczywistego znaczenia żądania strony. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Jednocześnie, działając na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił również poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy T. z dnia 19 września 2025 r., gdyż usunięcie stwierdzonego naruszenia prawa wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego obu aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.