II SA/Kr 382/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. –K. M.S. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 14 stycznia 2013 r., nr: [...] w przedmiocie nakazu wykonania drogi przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz strony skarżącej- Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. znak: [....] , w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. [....] w K. , reprezentowanej przez Wspólnotę Mieszkaniową [....] (jak należy wnioskować z akt administracyjnym zarządcą tym miał być Rejon Obsługi Mieszkańców [....] sp. z o.o.) ul. [....] , , w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. doprowadzenie drogi pożarowej do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [....] w K. wraz z zakończeniem jej placem manewrowym lub innym rozwiązaniem umożliwiającym zawrócenie pojazdu, wskazując w uzasadnieniu, iż w dniu 21 listopada 2012 r., dokonał czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie: kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie oraz rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej w przedmiotowych budynkach. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Rejon Obsługi Mieszkańców [....] w K. , zarzucając iż nie dysponuje stosownym terenem do wykonania przedmiotowej drogi, a szereg okoliczności i decyzji urzędników państwowych sprawił, że nie ma dostępu do drogi publicznej. Zabudowania przy ul. [....] są otoczone przez tereny pozostające w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [....] ", a których właścicielem jest Gmina K. [....] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 14 stycznia 2013 r. znak: [....] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380) stanowi, iż właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową obowiązany jest m.in. do przygotowania go do prowadzenia akcji ratowniczej. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1a cyt. ustawy odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Zgodnie z zapisami § 12 ust. 1 pkt. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych do przedmiotowego obiektu budowlanego należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [....] , a którego zarządcą jest [....] Sp. z o.o., należy doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku. Przedmiotowy obiekt budowlany, zgodnie z § 8 oraz § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zaliczany jest do budynków średniowysokich (SW) mieszkalnych (ZL IV). Co do zarzutu nie dysponowania stosownym terenem organ uznał, iż prawo zabudowy nie jest związane wyłącznie z prawem własności, ale również może wynikać z praw obligacyjnych, a zarządca niedysponujący stosownym terenem powinien urządzić przedmiotową drogę na sąsiednim gruncie, na podstawie innego tytułu niż własność. W szczególności okoliczność ta nie powoduje, iż obecny brak tytułu prawnego do sąsiedniej nieruchomości ma charakter trwały, tj. nieusuwalny. Zawarcie jakiejkolwiek umowy obligacyjnej lub pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości w postaci ograniczonego prawa rzeczowego stan ten może zmienić. W świetle powszechnie obowiązujących przepisów w szczególności kodeksu cywilnego, właściciel (zarządca) budynku ma szereg możliwości prawnych korzystania z gruntów sąsiednich, czy to przez ustanowienie stosownej służebności, czy to na podstawie umownego tytułu prawnego (dzierżawy, użyczenia, itp.). Nakładając obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej organ I instancji nie wskazał konkretnego sposobu wykonania tego obowiązku, dając tym samym możliwość wyboru optymalnego sposobu uzyskania prawa do nieruchomości, po których mogłaby przebiegać droga pożarowa. Nadto na postawie § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednoznacznie wskazał właściciela budynku jako osobę, na której spoczywa obowiązek spełnienia wszystkich wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, i która powinna podjąć wszelkie działania zmierzające do doprowadzenia drogi pożarowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [....] w K. , zarzuciła naruszenie: - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [....] w K. , a nie poszczególni właściciele lokali, mimo iż decyzja nie dotyczy zarządzania nieruchomością wspólną; - art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż decyzja nie jest możliwa do wykonania; - art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania tj. art. 107 § 1 kpa z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego decyzji; - art. 9 oraz art. 11 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, iż uzasadnienie decyzji jest niespójne oraz wewnętrznie sprzeczne; - art. 7 kpa oraz art. 77 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie skarżone organy nie ustaliły właściwie podmiotu, wobec którego wydały decyzję. Nakaz doprowadzenia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego, jak wynika z sentencji decyzji, został wydany w stosunku do Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [....] w K. reprezentowanej - jak należy domniemywać - przez Rejon Obsługi Mieszkańców [....] sp. z o.o., ul. [....] . Z powyższego wynikałoby zatem, iż zobowiązanym w decyzji jest strona skarżąca, czyli Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [....] w K. , a nie zarządca nieruchomości co do którego organy stwierdziły uchybienia w zapewnieniu dostępu do drogi pożarowej. Z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, wskazanego w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku wynika, iż odpowiedzialność w zapewnieniu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Tymczasem organy administracyjne nie ustaliły w niniejszym postępowaniu, czy istnieje w rozumieniu przytoczonego przepisu zarządca przedmiotowej nieruchomości i kto nim ewentualnie jest. W tym celu konieczne będzie ustalenie, czy istnieje umowa dotycząca zarządu przedmiotową nieruchomością zawarta pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową Budynku przy ul. [....] w i Rejonem Obsługi Mieszkańców "[....] sp. z o.o. oraz jaka jest jej treść. Brak w tym zakresie zebrania przez organy administracyjne jakichkolwiek danych i dokumentów z których wynikałoby, iż nałożony obowiązek spoczywa na wspólnocie mieszkaniowej stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa w zakresie zebrania odpowiednich dowodów w celu prawidłowego ustalenia strony zobowiązanej. Dodać w tym miejscu należy, że organ II instancji rozpoznał odwołanie złożone przez Rejon Obsługi Mieszkańców [....] " sp. z o.o. ul. [....] w K. , co tym bardziej poddaje w wątpliwość, kto wg zamiarów organu miał być podmiotem, na który nałożono obowiązek. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji – jest nadto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, zaś brak takich wypowiedzi stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na tej płaszczyźnie rozważań wskazać należy, że skarżone organy nie dokonały żadnych ustaleń (co będzie ich obowiązkiem w ponownie prowadzonym postępowaniu), czy nałożony obowiązek jest możliwy do zrealizowania. Okoliczność, że § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych inicjatywę do zamiennego zapewnienia warunków ochrony przeciwpożarowej nakłada na właściciela budynku, w przypadku braku stosownego wniosku nie zwalnia jednak organu od zbadania, czy nakładany obowiązek jest możliwy do wykonania. Kolejnym istotnym uchybieniem w kontrolowanej sprawie jest brak ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania w świetle art. 28 kpa., oraz brak ustaleń w zakresie reprezentacji strony skarżącej (wspólnoty mieszkaniowej) w postępowaniu administracyjnym, co de facto miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając choćby treść przywołanego § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. należy wskazać, ze stronami kontrolowanego postępowania administracyjnego winni być wszyscy właściciele samodzielnych lokali mieszkalnych, które w rozumieniu kodeksu cywilnego stanowią odrębne nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną, a w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Tak więc Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest uprawniony do reprezentacji w postępowaniu administracyjnym właścicieli (współwłaścicieli) samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego odrębne nieruchomości. Takie uprawnienie nie wynika z wykładni w/w przepisów, jak i z przepisów rozdziału 4 ustawy. W rozdziale tym uregulowane są bowiem zasady reprezentacji przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, przy czym odnośnie nieruchomości wspólnej. Organy rozpatrując sprawę ponownie, winny zatem zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania, stosownie do przedstawionych powyżej uwag. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.