II SA/Kr 382/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją nr [...].[...] z dnia 23.03.2017 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wydzielonym lokalem użytkowym o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30%, z instalacjami wewnętrznymi: wod.-kan., energii elektrycznej, c.o. oraz kanalizacji deszczowej, utwardzeniem terenu i zjazdem indywidualnym z działki drogowej nr [...] obr. [...], na dz. nr [...] obr. [...], rozbudową sieci kanalizacji ogólnospławnej na dz. nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K." na rzecz [...]. W dniu 14 lipca 2017r. Z. S. złożył do Wojewody za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. "Odwołanie od decyzji z wnioskiem o unieważnienie decyzji", w którym zaskarżył decyzję organu I instancji w całości, wniósł o jej uchylenie i orzeczenie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz o odmowę udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na rażące naruszenie prawa, jak również o wstrzymanie wykonania decyzji i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu poza szeregiem zarzutów dotyczących merytorycznej treści decyzji, Z. S. zarzucił nieprawidłowe doręczenie decyzji organu I instancji, wskazując, że poczta we W. pracuje nieprawidłowo, a decyzja nie została awizowana zgodnie z art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm, zwany dalej "k.p.a."), gdyż nie pozostawiono mu żadnego awiza w skrzynce odbiorczej. Fakt ten podparł pismem Biura Kontroli i Zarządzania Bezpieczeństwem [...] [...] S.A. z 3 lipca 2017 r. (karta nr [...]), w którym operator pocztowy odpowiadając na złożoną przez niego skargę, dotyczącą nieprawidłowości w doręczeniu korespondencji, wyjaśnił, że: "[...] który w dniu 31 marca 2017 r. otrzymał do doręczenia przesyłkę nr [...] (...) oświadczyli, że sporządzili zawiadomienia o nadejściu w/w przesyłek i pozostawili je w skrzynce oddawczej adresata. W związku z tym, że czynność doręczania przesyłek wykonywana jest jednoosobowo, dlatego nie mam możliwości zweryfikowania prawidłowości postępowania i wyjaśnień pracowników doręczających. Biorąc powyższe pod uwagę nie mogę wykluczyć także ich niesumienności." Skarżący wskazał także, że termin do wniesienia odwołania zaczął dla niego biec dopiero 13 lipca 2017 r., gdy otrzymał decyzję do rąk własnych w Urzędzie Miasta K.. Wojewoda postanowieniem z dnia 12.01.2018 r. znak: [...], stwierdził, że odwołanie Z. S. od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta K. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. "stronom przysługuje czternastodniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej, licząc od dnia jej doręczenia." Prawidłowe pouczenie w tym zakresie zostało umieszczone w decyzji organu I instancji. Dalej organ przywołał treść art. 43 i art. 44 Kpa. Wskazał, że organ I Instancji przesłał skarżącemu decyzję za pomocą operatora pocztowego na podany przez niego adres do doręczeń. Zgodnie z adnotacją listonosza na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, z powodu niemożności jej doręczenia, pozostawiono ją w dniu 31 marca 2017 r. na okres 14 dni do odbioru przez adresata w Urzędzie Pocztowym nr [...] we W., a zawiadomienie o tym fakcie umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Dnia 10 kwietnia 2017 r. awizowano przesyłkę powtórnie i ostatecznie zwrócono ją do nadawcy, gdyż adresat nie podjął przesyłki. Powołując się na treść art. 39 k.p.a. i następnych oraz adnotacji listonosza na zwrotnym potwierdzeniu odbioru organ wskazał, że dnia 14 kwietnia 2018 r. nastąpiła tzw. fikcja doręczenia, tzn., że ten dzień uznaje się za datę doręczenia decyzji wobec braku jej odbioru z urzędu pocztowego przez adresata. Organ uznał, że odwołujący się nie przedłożył dowodu, który by mógł obalić dane umieszone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, co więcej zwrócił uwagę, że oświadczenie listonosza o którym mowa w piśmie Poczty [...] z 3.07.2017 r. potwierdza prawdziwość zwrotki, a ogólne uwagi pracownika Poczty dotyczące niemożności kontroli prawidłowości postępowania listonoszy czy ich niesumienności, jak również ogólnych nieprawidłowości w działaniu operatora w tym czasie, nie są wystarczające do obalenia poprawności zwrotnego poświadczenia odbioru. Dalej organ wskazał, że w dniu 13 lipca 2017 r. Z. S. stawił się w siedzibie organu I Instancji, gdzie złożył wniosek o doręczenie decyzji, po czym otrzymał ją od urzędnika Urzędu Miasta K. poprzez wyjęcie jej oryginału z koperty umieszczonej w aktach sprawy, co potwierdza protokół tej czynności, sporządzony przez pracownika. Odnosząc się do kwestii rzekomego powtórnego doręczenia decyzji przez pracownika organu I instancji wskazano, że działanie to było: "niedopuszczalne, gdyż stanowi naruszenie zacytowanego na wstępie przepisu art. 44 § 4 kpa poprzez brak pozostawienia w aktach sprawy pisma (...)." Doprowadziło to do niedopuszczalnej sytuacji, kiedy organ I instancji, niezgodnie z przepisami w tym zakresie, na żądanie strony doręczył jej po raz drugi swoje rozstrzygnięcie, a tym samym, bez podstawy prawnej wprowadził w błąd Z. S., który na podstawie takiego bezprawnego działania uznał, że zaskarżona decyzja została mu doręczona w innym terminie, niż to wynika z obowiązujących przepisów kpa (...). Następnie organ wskazał, że doręczenie pism w lokalu organu może mieć miejsce, zgodnie z art. 42 § 2 k.p.a., wyłącznie wówczas, gdy organ nie zdecydował się nadać pisma poprzez operatora pocztowego. Organ zauważył także, że wcześniejsze pisma kierowane na adres odwołującego były prawidłowo odbierane, a także że z akt sprawy nie wynika, by Z. S. złożył wniosek o przywrócenie terminu. Organ zatem ustalił, że doręczenie pisma nastąpiło w dniu 14 kwietnia 2017 r., a nie 13 lipca 2017 r. jak twierdził odwołujący, co skutkuje upływem terminu do wniesienia odwołania w dniu 28 kwietnia 2017 r., zatem odwołanie z dnia 14 lipca 2017r. zostało wniesione po terminie. Z. S. w skardze na postanowienie Wojewody złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił "naruszenie art. 44 k.p.a., a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 134 k.p.a. polegające na zastosowaniu fikcji tzw. doręczenia zastępczego, mimo iż w postępowaniu wykazano, że pracownik operatora pocztowego nie dokonał zawiadomień o pozostawieniu decyzji wraz z informacją o możliwości jego odbioru (awizo), a zatem nie zostały spełnione przesłanki domniemania doręczenia z art. 44 k.p.a., co z kolei winno skutkować przyjęciem i rozpatrzeniem wniesionego odwołania." Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że przesyłka nie była awizowana, a listonosz przekazywał organowi błędne informacje, że tych czynności dokonał. Skarżący zauważył jednak, że nie może przedstawić "twardego dowodu", że listonosz istotnie nie dokonał awizacji. Wobec tego przedstawił "inne dowody", które zdaniem skarżącego, przy zastosowaniu art. 7 kpa powinny prowadzić do stwierdzenia, że "w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki fikcji doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a" Skarżący wskazał też, że udał się do Urzędu Miasta K., gdy tylko powziął od sąsiadów informacje o rozpoczynającej się inwestycji, a także wobec wcześniejszych nieprawidłowości w awizowaniu przesyłek na jego adres zwrócił się do Poczty [...] o wyjaśnienie sprawy, zacytował też fragment tych wyjaśnień, zgodnie z którymi nie wykluczono niesumienności pracowników Poczty w doręczaniu przesyłek. Podkreślił także, że gdy tylko otrzymał decyzję natychmiast złożył odwołanie, a także powiadomił organy nadzoru budowlanego. Skarżący zarzucił także nieprawidłowość toku rozumowania organu odwoławczego, który faktem poprawnego odbioru wcześniejszych pism podpiera tezę o poprawnym awizowaniu omawianej decyzji, podczas gdy poprzednie przesyłki były odbierane, gdyż zostały prawidłowo awizowane. Na zarzut organu dotyczący braku złożenia wniosku o przewrócenie terminu skarżący podniósł, że "skoro decyzja nie była prawidłowo awizowana to nie można było zastosować domniemania doręczenia, a tym samym termin do złożenia odwołania od decyzji biec zaczął dopiero od dnia 13 lipca 2017 roku". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) — dalej określanej jako "p.p.s.a." — sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody stwierdzające, że odwołanie Z. S. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia z 23.03.2017r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało wniesione z uchybieniem terminu. Spór w sprawie sprowadza się do kwestii oceny prawidłowości dokonania doręczenia zastępczego tj. w trybie art. 44 Kpa, decyzji organu I instancji. Na wstępie wskazać należy, iż zasadą jest, że pisma w postępowaniu administracyjnym doręczane są przez organy administracyjne adresatowi "za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. — Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy" (art. 39 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja została przesłana przez organ w sposób prawidłowy, a także, że adresat przesyłki nie odebrał jej osobiście lub poprzez uprawnione do tego osoby (art. 42 i 43 k.p.a.). W takim wypadku zastosowanie znajduje art. 44 Kpa zgodnie z którym: "§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy." Według skarżącego operator pocztowy nie pozostawił ww. zawiadomień w jego skrzynce odbiorczej, ani w innym wymienionym w ustawie miejscu. Dokument urzędowy jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru oraz koperta w której nadano korespondencję (decyzję), znajdująca się w aktach sprawy organu I Instancji, wskazuje jednak, że operator poprzez swoich pracowników zostawił dwukrotnie awizo w skrzynce odbiorczej skarżącego tj. w dniach 31 marca 2017 r. oraz 10 kwietnia 2017r. Następnie 18 kwietnia 2017 r. zwrócono przesyłkę do nadawcy, na kopercie znajduje się adnotacja "zwrot – nie podjęto w terminie". Zwrotne poświadczenie odbioru wypełnione jest prawidłowo. Zdaniem Sądu należy przyznać rację organowi II Instancji, który stwierdził, że w dniu 14 kwietnia 2017 r. nastąpiła tzw. fikcja doręczenia, opisana w art. 44 § 4 k.p.a., zgodnie z którym doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (tj. z upływem czternastego dnia zalegania pisma w placówce pocztowej), a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy zwrotne potwierdzenie odbioru umieszczone w aktach sprawy nie budzi wątpliwości, co do jego prawdziwości. Co więcej, powoływane przez skarżącego pismo Biura Kontroli i Zarządzania Bezpieczeństwem Poczty [...] SA. wskazuje, że listonosze, którzy otrzymali przesyłkę do doręczenia i następnie do powtórnego awizowania podtrzymują prawdziwość danych odnotowanych w zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Nie sposób na podstawie ogólnych twierdzeń kierownika działu operacyjnego Poczty [...] S.A. o trudnościach kadrowych placówki pocztowej na przełomie roku 2016 i 2017 (a zatem nie w miesiącu kwietniu 2017 r.), czy teoretycznie możliwej niesumienności wysnuwać wniosku, że okoliczności te wpłynęły na sposób dostarczenia tej konkretnej przesyłki. W piśmie tym wskazano bowiem jedynie pewną oczywistą kwestię – otóż w przypadku gdy jakakolwiek czynność wykonywana jest przez pracownika jednoosobowo, to wówczas nie jest możliwe kategoryczne stwierdzenie przez przełożonych, że została ona wykonana prawidłowo. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12.12.2008 r., sygn. II GSK [...]: "pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości." i dalej: "zarówno ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu jak i ciężar obalenia domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia spoczywa na zainteresowanym." Zdaniem Sądu prawidłowość znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego poświadczenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu I Instancji nie została obalona. Odnosząc się natomiast do kwestii osobistego odebrania egzemplarza decyzji przez skarżącego w dniu 13.07.2017 w Urzędzie Miasta K., wskazać należy, że organ odwoławczy słusznie zauważył, że pracownik Urzędu postąpił wbrew przepisowi nakazującemu pozostawienie pisma w aktach sprawy (art. 44 § 4) i rzeczywiście nie powinien był wydawać oryginału decyzji do rąk skarżącego, gdyż takie działanie byłoby możliwe wyłącznie, gdyby nie zastosowano doręczenia pocztowego (art. 39 w zw. z art. 42 §2 k.p.a.). Wniosek skarżącego o wydanie decyzji nie powinien zostać uwzględniony. Jednak nieprawidłowość ta nie wywołała skutku polegającego na tym, że fikcja doręczenia opisana w art. 44 Kpa, określona na dzień 14 kwietnia 2017 r. został "zniesiona", a otworzył się dla skarżącego w dniu 13 lipca 2017 r. nowy termin do wniesienia odwołania. Okoliczność ta usprawiedliwiać co najwyżej mogłaby subiektywne przekonanie skarżącego, że dopiero w tym dniu rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania. Stąd za poprawne należy uznać rozumowanie organu odwoławczego, który wobec uznania poprawności doręczenia zastępczego i braku wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, odrzucił odwołanie jako wniesione po terminie. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.