II SA/Kr 383/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Piotr Głowacki (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej K. K. sprawy ze skargi S. S. i A. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących S. S. i A. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2004 roku, znak [...], wydaną w oparciu o art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity : Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. z Nr 93, poz. 888), art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na K. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych przy nadbudowie i rozbudowie baru gastronomicznego w poziomie I piętra na dz. 12/12 w obrębie [...] przy ul. [...] w N., jako termin wykonania obowiązku wyznaczając dzień 31 grudnia 2004 roku. Organ pierwszej instancji ustalił, że inwestorzy- K. S. i F. S. realizowali nadbudowę baru na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego przez Prezydenta Miasta w dniu [...] 1994 roku, znak [...], zezwalającego na wykonanie nadbudowy baru. Projekt budowlany ukazywał także rozbudowę. W trakcie postępowania pozyskano oświadczenie, że inwestor F. S. zmarł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa nadbudowa została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozbudowa baru została zrealizowana co prawda na podstawie projektu, ale w trakcie realizacji wprowadzono zmiany, a sentencja decyzji nie obejmowała rozbudowy- co zdaniem organu nadzoru budowlanego oznacza, że inwestorzy zrealizowali nadbudowę w sposób odbiegający od ustaleń pozwolenia na budowę. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu organ nakłada obowiązek wykonania projektu zamiennego oraz wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie zgromadzonych dowodów uznano, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, bowiem dokonana rozbudowa i zmiana kształtu dachu nie narusza warunków technicznych. Postanowieniem z dnia [...] 2004 roku, znak[...], wydanym na podstawie art. 80 ust.2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016) oraz art. 123, art. 113 § 1 i § 2 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprostował własną decyzję w ten sposób, że zamiast wyrazów "w poziomie I piętra" powinno być "w poziomie parteru i pierwszego piętra". Z powyższą decyzją nie zgodzili się S. S. i A. S., wnosząc w terminie odwołanie, w którym domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego z zakresu warunków technicznych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy- Prawo budowlane, poprzez przyjęcie iż zachodzą przesłanki uzasadniające legalizację samowoli budowlanej, naruszenie prawa procesowego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadanie jakie przepisy techniczno- budowlane zostały złamane, nie wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] 2001 roku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2004 roku, znak[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003 roku, Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wskazał, iż jego zdaniem ocena materiału dowodowego, dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest prawidłowa, a w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania skarżonej decyzji, w szczególności zostały spełnione przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W oparciu o poszerzony materiał dowodowy (dostarczone przez inwestora ekspertyza i inwentaryzacja) organ pierwszej instancji mógł ustalić, iż obiekt zrealizowano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz że przepisy wykonawcze do ustawy- Prawo budowlane nie zostały naruszone. Zatem w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie zachodziła konieczność nałożenia obowiązku wykonania czynności w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a organ był zobligowany do wydania decyzji, nakazującej skarżącemu sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił wywodów, zawartych w odwołaniu. Skoro obiekt realizowano na podstawie pozwolenia na budowę, tyle że z istotnymi odstępstwami, nie mogło być mowy o zastosowaniu art. 48 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie wnieśli S. S. i A S., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili w pierwszej kolejności rażące naruszenie prawa procesowego, a to art. 113 k.p.a. przez wprowadzenie zmian merytorycznych w decyzji z dnia [...] 2004 roku poprzez dopisanie w miejsce "w poziomie I piętra" słów "w poziomie parteru i I piętra", co nie mieściło się w zakresie sprostowania oczywistej omyłki i stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Następnie skarżący podnieśli zarzut błędnego zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy- Prawo budowlane, mającego polegać na mylnym przyjęciu, że w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające legalizację. Prace związane z rozbudową wykonane były poza zakresem pozwolenia na budowę i co do tej części należało zastosować art. 48 ustawy- Prawo budowlane. Nadto, zdaniem skarżących, organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności- nie zbadały, czy istniejący obiekt spełnia wszystkie przepisy techniczno- budowlane, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że wszystkie przepisy zostały zachowane. W ocenie skarżących takie działanie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając najważniejsze motywy swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd administracyjny uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Powodem uchylenia decyzji jest naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). W razie uwzględnienia skargi, sąd stosownie do art. 152 p.p.s.a. określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. W ocenie Sądu większość zarzutów, wyartykułowanych w skardze, okazała się uzasadniona, co oznacza konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Oba rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego naruszają bowiem tak przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego, i to w sposób, który miał wpływ na wynik kontrolowanego postępowania. W przypadku inwestycji budowlanych zasadą, wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane, jest iż roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w art. 29- 31 ustawy, przy czym przedmiotowa inwestycja, jako nie wymieniona w katalogu owych wyjątków, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Oczywistym jest również, iż roboty te powinny być prowadzone zgodnie z zatwierdzonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. W razie naruszenia przez inwestora powyższej zasady, organy nadzoru budowlanego uzyskują kompetencję do zastosowania środków, przewidzianych w art. 48 i następnych ustawy- Prawo budowlane. Przepisy te zawierają unormowania zarówno w zakresie trybu postępowania przed organami nadzoru budowlanego, jak i materialnoprawne podstawy do zastosowania środków nadzoru, z orzeczeniem nakazu rozbiórki włącznie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Kolejne przepisy zawarte w tym artykule (ust. 2- 5) oraz w art. 49 przewidują, dopuszczalną pod pewnymi warunkami, procedurę legalizacyjną w odniesieniu do inwestycji, zrealizowanej albo będącej w trakcie realizacji bez pozwolenia na budowę. Z kolei art. 49b ustawy- Prawo budowlane przewiduje nakaz rozbiórki oraz możliwą w pewnych wypadkach legalizację inwestycji, odnośnie której nie zostało dokonane zgłoszenie bądź organ administracji architektoniczno- budowlanej skutecznie wniósł sprzeciw. Kolejne przepisy- art. 50 i art. 51 ustawy- Prawo budowlane, przewidują procedurę legalizacji inwestycji w przypadkach innych niż omówione w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy, a zatem w sytuacjach, kiedy dana inwestycja posiadała co prawda ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, jednakże była lub jest realizowana z istotnymi odstępstwami w stosunku do zatwierdzonego projektu, bądź gdy decyzja o pozwoleniu na budowę w późniejszym czasie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazać zatem należy, iż w stosunku do inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, realizowanej bez uzyskania takiego pozwolenia, zastosowanie winny znaleźć tryb postępowania i przepisy prawa materialnego, zawarte w art. 48 ustawy- Prawo budowlane, natomiast w wypadku inwestycji realizowanej z istotnym naruszeniem udzielonego pozwolenia- normy art. 50- 51 tejże ustawy. Ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wskazują, iż sporna inwestycja nie posiadała jednolitego charakteru, jeżeli chodzi o zgodność z prawem jej realizacji. Część obiektu budowlanego- polegająca na nadbudowie baru gastronomicznego- była wykonywana w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i ostateczne pozwolenie na budowę, aczkolwiek z istotnymi odstępstwami od warunków decyzji i założeń projektu. Natomiast część stanowiąca rozbudowę została zrealizowana w warunkach całkowitej samowoli budowlanej. Rozbudowa w ogóle nie była objęta zatwierdzonym projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia sposób postępowania, a w konsekwencji także zastosowanie przepisów prawa materialnego wyłącznie w oparciu o art. 50- 51 ustawy- Prawo budowlane. Inwestycja w tej części, w jakiej stanowiła rozbudowę, w ogóle nie posiadała pozwolenia na budowę i realizowała tym samym hipotezę art. 48 ust. 1 ustawy, i w takim też trybie winno być prowadzone w odniesieniu do niej postępowanie. Organy orzekające w niniejszej sprawie, nie rozróżniając części inwestycji stanowiącej jedynie odstępstwo względem uzyskanego pozwolenia na budowę od innej części, będącej "pełną" samowolą budowlaną, dopuściły się zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Decyzje, nie uwzględniające konieczności zastosowania środków prawnych, o jakich mowa w art. 48 ustawy- Prawo budowlane, nie mogły się wobec tego ostać. Rację mają także skarżący podnosząc, iż sprostowanie postanowienia sentencji decyzji w zakresie słów "w poziomie I piętra" poprzez "w poziomie parteru i pierwszego piętra" nie mogło zostać dokonane w trybie art. 113 § 1 k.p.a., tj. w drodze sprostowania oczywistej omyłki. Nie można bowiem na zasadzie art. 113 § 1 k.p.a. zmieniać merytorycznej zawartości rozstrzygnięcia, a takim właśnie działaniem była zmiana dokonana przez organ pierwszej instancji. Wypada zatem uznać, iż oprócz naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, w kontrolowanym postępowaniu doszło do obrazy art. 113 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny zastosować odpowiedni tryb w odniesieniu do poszczególnych części niezgodnej z prawem inwestycji, w zależności od tego, czy dany fragment stanowi realizację wykonaną z odstępstwem od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu, czy też został wytworzony całkowicie bez takiego pozwolenia. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a.