II SA/Kr 384/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale Prokuratora Okręgowego działającego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla K.-Ś. - Barbary Kapery sprawy ze skargi Jana Ch. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 stycznia 2001 r., (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - uchyla zaskarżone postanowienie, (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., rozpatrując odwołanie Jana P. Ch. postanowieniem z dnia 10 stycznia 2001 r. (...) na podstawie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ oraz art. 134 Kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 18 października 2000 r. (...) w sprawie zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na nieruchomości sąsiednie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że rozpatrując sprawę z wniosku Jana Ch., Wójt Gminy Z. powołaną wyżej decyzją z dnia 18 października 2000 r. na podstawie art. 50 ust. 2 i art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, nakazał właścicielowi działki nr 18/4 Wiesławowi W., wykonać urządzenia zabezpieczające spływ wód opadowych ze skarpy żwirowej, zlokalizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 19/6 w Z. własności Jana Ch. wraz z odtworzeniem rowu odprowadzającego wody opadowe z terenu zakładu. Od decyzji tej odwołanie zgodnie z pouczeniem i w terminie złożył Jan P.Ch. nie będąc usatysfakcjonowany zakresem i precyzją nałożonych obowiązków. W odwołaniu oraz uzupełniających je pismach, podnoszono zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, skoro kwestionowana decyzja oparta została na przepisie art. 50 ust. 2 - Prawo wodne, to w świetle art. 38 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r., a nadanym przez art. 33 pkt 15 lit. "a" ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencję organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ ma ona charakter ostateczny. Oznacza to, iż nie przysługuje od niej prawo złożenia odwołania, natomiast strona niezadowolona w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego może w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji dochodzić swoich roszczeń przed Sądem, a w razie wydania orzeczenia przez Sąd rozstrzygającego o roszczeniu decyzja traci moc w części objętej orzeczeniem. Zdaniem Kolegium wobec zmiany przepisów art. 38 ustawy Prawo wodne od 1 stycznia 1999 r. należało zgodnie z art. 134 Kpa stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył Jan P. Ch. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. 38 i art. 50 ustawy Prawo wodne z 1974 r., które zdaniem skarżącego nasuwają poważne wątpliwości w kwestii zasadności ich zastosowania w sprawie. W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że wniosek o przywrócenie stosunków wodnych wiąże się z następstwami szkodliwego działania sąsiada - inwestora realizującego inwestycję bez zgody i prawomocnego zezwolenia. Podniesiono, że inwestor zasypał otwarty rów ściekowy zbierający wody opadowe i na tym miejscu wybudował obiekty przemysłowe, na pograniczu z działką skarżącego usypując skarpę bez zabezpieczenia rowem spływu wód z tej skarpy. Podniesiono dalej, że wybudowana na sąsiedniej działce podziemna kanalizacja odprowadzająca wody opadowe jest niewydolna i spływają one na posesję skarżącego, gdyż wybijają pokrywę studzienki przy granicy działki. Zdaniem skarżącego przepisy prawa wodnego nie mają w sprawie zastosowania. W dalszych wywodach skargi podnoszono zarzuty dotyczące uchybień przy realizacji inwestycji odprowadzającej wody opadowe i przytaczano decyzje władz budowlanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko wskazano, że w skardze podniesiono być może zasadne zarzuty, ale nie były one objęte postępowaniem administracyjnym, które obejmowało tylko i wyłącznie zmiany w stosunkach wodnych wpływających na stosunki sąsiedzkie. Zdaniem Kolegium nie było ono uprawnione do oceny prawdziwości wydanej decyzji, ani zasadności zawartych w odwołaniu zarzutów. Udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Okręgowy w K. działający przez umocowanego pełnomocnictwem Prokuratora Prokuratury Rejonowej - K.-Ś., który wnosił o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 par. 1 Kpa jest decyzja, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Oznacza to, iż przymiot decyzji ostatecznej mają decyzje organu drugiej instancji wydane w następstwie złożonego odwołania, a także decyzje organu I instancji, od których nie złożono odwołania oraz takie decyzje organów wydane w pierwszej instancji, którym ustawa nadaje przymiot ostateczności. Konsekwencją takiej regulacji jest brak prawnej możliwości złożenia odwołania. Przepis art. 134 Kpa stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, oraz że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem zatem kognicji Sądu jest w konkretnej sprawie kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Kolegium opartego na przepisie art. 134 Kpa. Przepis art. 38 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania zaskarżonego postanowienia ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./ w brzmieniu ustalonym, art. 33 pkt 15 lit. "a" ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ z mocą od 1 stycznia 1999 r. stanowił w zdaniu pierwszym, że decyzja organu administracji publicznej o odszkodowaniu oraz o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi z gruntami przyległymi do tych wód, a takie decyzja w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego jest ostateczna. Wedle zd. II tego artykułu strona w terminie trzydziestu dni od otrzymania decyzji, może dochodzić swoich roszczeń przed sądem. W świetle powyższej regulacji nie może budzić wątpliwości stwierdzenie, że decyzja której przedmiotem jest sprawa przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego, a która zapadła po dniu 1 stycznia 1999 r. ma charakter ostateczny i nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Nie zmienia charakteru ewentualnej takiej "decyzji w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego" błędne pouczenie w decyzji organu I instancji co do możliwości odwołania. W świetle art. 112 Kpa nie może ono tylko szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Organ odwoławczy, a w tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ wyższego stopnia względem organów jednostek samorządu terytorialnego, w świetle unormowań art. 17 pkt 1 w zw. z art. 138 par. 1, 2 i 3 Kpa ma charakter organu merytorycznego, a więc ponownie merytorycznie rozpatrującego sprawę, zgodnie ze statuowaną art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania. Przydanie zatem organowi odwoławczemu przepisem art. 134 Kpa kompetencji m.in. do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji organu I instancji w określonym rodzaju spraw oznacza, iż organ ten merytorycznie winien ocenić, czy decyzja organu I instancji rzeczywiście zapadła w takiej sprawie, w której odwołanie ze względu na jej przedmiot nie jest dopuszczalne. Oznacza to dalej, że samo powołanie przez organ I instancji jako podstawy swej decyzji przepisu art. 50 ust. 2 i art. 36 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r., nie zwalniało Kolegium jako organu odwoławczego - przed podjęciem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania - od merytorycznego rozważenia jakiej natury jest rzeczywisty przedmiot sprawy, której rozstrzygnięcie oparto na tych przepisach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy oparł się wyłącznie na przyjętej przez organ I instancji kwalifikacji co do podstawy prawnej wydanej decyzji, bez weryfikacji - w ramach postępowania w przedmiocie dopuszczalności odwołania - przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej, względem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę decyzji. Decyzją w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu art. 38 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest, decyzja w której ustalono, że właściciel gruntu zmienił istniejący na nim co najmniej od pięciu lat stan wody, oraz że zmiana ta mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. O przymiocie decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, decyduje nie tylko okoliczność, że organ rozpatrujący sprawę, jako podstawę prawną nałożonego decyzją obowiązku przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, powołał przepis art. 50 ust. 2 ustawy, lecz także zespół ustaleń faktycznych potwierdzających istnienie przesłanek określonych przepisem art. 50 ust. 1 tej ustawy. Z tych przyczyn - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - badanie i ocena czy zachodzi niedopuszczalność odwołania w rozumieniu art. 134 Kpa, od decyzji organu I instancji opartej na przepisie art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, nie może być oderwane od przeprowadzenia przez organ odwoławczy analizy, czy decyzja zapadła w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie w rozumieniu art. 38 ust. 1 tej ustawy, a zatem czy podstawę rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia faktyczne odpowiadające przesłankom wymaganym przepisem art. 50 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2001 r. /II SA/Kr 1819/00 - nie publ./. Brak takiej oceny w zaskarżonym postanowieniu stanowi uchybienie procesowe, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wprawdzie kwestia badania dopuszczalności odwołania była następstwem pouczenia przez organ I instancji, o przysługującym odwołaniu, to należy podkreślić, że w wypadku wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta. Kolegium Odwoławcze było by także organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 20 marca 2000 r. OPK 30/99 /ONSA 2000 Nr 3 poz. 99/, wyjaśnił bowiem, że przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu przez Kolegium w trybie art. 156 par. 1 Kpa nieważności decyzji wydanej w sprawie przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego, o ile dotknięta jest jedną z wad wymienionych tym przepisem, a nie zachodzą przesłanki negatywne z par. 2 tego artykułu. Z tych motywów nie można podzielić stanowiska zaskarżonego postanowienia, gdyż oznacza ono akceptację dla możliwości usunięcia spod dwuinstancyjnej kognicji organów administracji publicznej na drogę postępowania sądowego także takich spraw, które nie podlegają przepisom art. 50 ust. 1 i 2 prawa wodnego. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne pomieszczony był w Rozdziale 3 - zwykłe korzystanie z wody, zawartym w Dziale II-ustawy regulującym korzystanie z wód. Nie jest już zwykłym korzystaniem z wód i nie podlega dyspozycji przepisu art. 50 ust. 2 ustawy, tzw. powszechne korzystanie z wód /art. 47 in./ oraz regulowane przepisem art. 53 i in. tzw. szczególne korzystanie z wód, charakteryzujące się tym, że wymaga pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego urządzeń określonych art. 82 ustawy. Urządzeniami takimi w świetle art. 82 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3, są także urządzenia do wprowadzania ścieków, w tym zanieczyszczonych wód opadowych, do wody lub do ziemi. Otwierający Rozdział 3 przepis art. 49 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Wójta Gminy decyzji i zaskarżonego postanowienia Kolegium stanowił, że właściciel gruntu może dla zaspokojenia potrzeb własnych i gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego korzystać bez pozwolenia wodnoprawnego z wody stanowiącej jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie. Zgodnie natomiast z art. 2 ustawy, powierzchniowe wody stojące oraz wody w studniach i rowach stanowią własność właścicieli gruntów, na których się znajdują. Przepis art. 6 ust. 3 w pkt 1 i 2 określał wody powierzchniowe stanowiąc, że dzielą się ona na: wody płynące w rzekach, potokach górskich, kanałach i innych ściekach o przepływach stałych lub okresowych oraz w źródłach, z których rzeki biorą początek i na wody stojące znajdujące się w jeziorach i innych zbiornikach. Skierowany zatem normą przepisu art. 50 ust. 1 do właściciela zakaz zmiany stanu wody na gruncie, stanowiący podstawę dyspozycji opartej na art. 50 ust. 2, dotyczy zmiany stanu wody powierzchniowej płynącej i stojącej w rozumieniu art. 6 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, w tym wody w studniach i rowach stanowiącej jego własność /art. 2/, oraz wody podziemnej znajdującej się na jego gruncie /art. 49 ust. 1/. W świetle powyższych regulacji, zmiana stanu wody na gruncie objęta hipotezą art. 50 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 1974 r. nie obejmuje wód opadowych. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 sierpnia 2001 r. III RN 140/00 /OSNAPU 2002 nr 4 poz. 84/ zajął stanowisko, że przepis art. 50 ust. 1 nie ma zastosowania do wód opadowych, a jedynie do tych wód, które podlegają przepisom dotyczącym zwykłego korzystania z wody stanowiącej własność właściciela oraz z wody podziemnej na jego gruncie. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że podstawę faktyczną decyzji opartej na przepisie art. 50 ust. 2 i art. 36 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, stanowiły ustalenia nawiązujące do dokumentacji technicznej rozbudowy zakładu firmy "G." i braku aktualnego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych z terenu zakładu, oraz że "działalność inwestycyjna firmy, spowodowała zmiany stanu wody na gruncie". Nie zostało zatem przez organ odwoławczy rozważone czy powołana przez organ I instancji podstawa prawna jest adekwatna do ustaleń faktycznych i czy nie stanowią takiej podstawy prawnej inne przepisy, np. przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, oraz przepisy par. 28-29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. 1999 nr 15 poz. 140/. Mogło to prowadzić do ewentualnego ustalenia właściwości innego organu do rozpatrzenia sprawy. Z tych względów, zaskarżone postanowienie podjęto z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 oraz art. 107 par. 3 Kpa co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto na przepisie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.