II SA/Kr 384/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 stycznia 2009r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala sygn. akt II SA/Kr 384/09 . UZASADNIENIE Postanowieniem Starosty S. z dnia 12.08.2008r. znak [....] , w toku postępowania wszczętego na wniosek J.T. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 48, art. 378 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) uzgodniono przedsięwzięcie polegającej na budowie warsztatu stolarskiego o powierzchni zabudowy 230 m bez procesu lakierowania, na działkach ewidencyjnych nr nr [....] w J. pod warunkami : 1. prowadzenia prac w zamkniętych pomieszczeniach warsztatu, 2. magazynowania odpadów trocin i pyłu w oparciu o odpylacze stanowiskowe wewnątrz projektowanego warsztatu, 3. wykonania zieleni izolacyjnej zimozielonej wzdłuż granic z nieruchomościami sąsiednimi poprzez nasadzenie tui o wysokości min. 1,5 m, przed oddaniem do użytkowania, 4. wykonania analizy porealizacyjnej obejmującej m. in. pomiary hałasu na granicy z nieruchomościami sąsiednimi, 5. wykonania nasady kominowej ruchomej na przewodzie kominowym dymowym, 6. zamontowania drzwi i okien o izolacyjności min. 35 dB(A). Zażalenie na postanowienie uzgadniające organu pierwszej instancji złożył J.D. , który domagał się jego uchylenia, podnosząc szereg zarzutów. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19.01.2009r. znak; [....] , na podstawie art. 141, art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność powyższego zażalenia. Orzekając w ten sposób nawiązano do przebiegu postępowania uzgodnieniowego oraz wydanego w nim postanowienia organu pierwszej instancji, a także zarzutów odwołania. Wskazano następnie, że koniecznym warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji jest stwierdzenie dopuszczalności środka odwoławczego, przy czym w wyniku tych czynności ustalono, istnieją aktualnie okoliczności powodujące niemożność rozpoznania przedmiotowego zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, istnienia przedmiotu zaskarżenia, który nie spełnia jednak określonych wymogów oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Wyjaśniono dalej, że w toku niniejszego postępowania nastąpiła zmiana stanu prawnego, skutkiem której od postanowień uzgodnieniowych - między innymi starosty, zapadających przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o ustawę Prawo ochrony środowiska zażalenie nie przysługuje. W dniu 15.11.2008r. weszła bowiem w życie ustawa 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. z Nr 199 poz. 1227 ), która określa nowe zasady i tryb postępowania w sprawach : udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, ocen oddziaływania na środowisko i transgranicznego oddziaływania na środowisko, oraz udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, regulowanych uprzednio ustawą z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska. Określa ona także organy administracji właściwe w tych sprawach. Konsekwencją nowych regulacji jest między innymi usunięcie z ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska rozdziałów dotyczących ocen oddziaływania na środowisko oraz udziału społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska. Zgodnie z przepisem przejściowym art. 153 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 144 ( tj. ustawy z dnia 27.04. 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się, z zastrzeżeniem art. 154 ust. 1, przepisy dotychczasowe, z tym że dotychczasowe kompetencje: 1) ministra właściwego do spraw środowiska przejmuje Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; 2) wojewodów, marszałków województw i dyrektorów urzędów morskich przejmują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Stosownie do ust. 2 tego artykułu , na postanowienia w sprawach, o których mowa w ust. 1, wydane przez : 1) ministra właściwego do spraw środowiska - nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2) wojewodów, marszałków województw, organy inspekcji sanitarnej, dyrektorów urzędów morskich oraz starostów - nie przysługuje zażalenie. W związku z powyższym, postanowienia starosty wydane w sprawach wszczętych, na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i nie zakończonych wydaniem decyzji nie podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia, albowiem przepis wyraźnie wyłącza taką możliwość, nie przewidując aktualnie zażaleń na postanowienia wpadkowe, także w odniesieniu do postępowań wszczętych i prowadzonych przed wejściem w życie nowej ustawy. W dalszej części uzasadnienia postanowienia zawarto informację o treści art. 154 ust. 1, powołanego w art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Jak wyjaśniono, cytowany przepis skierowany jest do podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, zaś stwarza możliwość złożenia wniosku na nowych zasadach w odniesieniu jednak wyłącznie do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następujących przed uzyskaniem : 1) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (art. 72 ust. 1 pkt 1); 2) decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (art. 72 ust. 1 pkt 10). Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19.01.2009r. znak [....] , J.D. domagał się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucał : naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepisy przejściowe ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko mają zastosowanie wsteczne; naruszenie art. 134 k.p.a. - poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zażalenie nie przysługuje; naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 153 ust. 1 i 2 powyższej ustawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie w tym konkretnym przypadku, w którym przedmiotowe zażalenie zostało wniesione i przekazane przeszło dwa i pół miesiąca przed wejściem w życie nowej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 , przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nie rozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Dokonując takiej oceny można przytoczyć poglądy doktryny dotyczące wykładni i stosowania art. 153 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227), które podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę . W tym zakresie, w Komentarzu do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko autorstwa Krzysztofa Gruszeckiego (LEX/el. 2009 ), podkreślając znaczenie przepisów intertemporalnych wskazuje się , że : "... w art. 153 ustawy zostały wprowadzone reguły odnoszące się do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Zgodnie z postanowieniami ust. 1 tego przepisu do spraw wszczętych na podstawie prawa ochrony środowiska przed dniem wejścia ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się generalnie ( poza wyjątkami, o których będzie mowa dalej ) przepisy dotychczasowe . " Do tych wyjątków w ramach analizy powyższej regulacji autor zalicza słusznie obowiązujące od daty wejścia w życie nowej ustawy także w sprawach będących w toku zmiany właściwości organów prowadzących postępowania uzgodnieniowe, do których należą również pozostające uprzednio w kompetencji starosty. Po wtóre, rozważając związaną ze współdziałaniem organów administracji w trybie art. 106 k.p.a. kwestię możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia kończącego ten etap postępowania zwraca uwagę trafnie , że : " Zgodnie z postanowieniami art. 153 ust. 2 ustawy taka możliwość została wyłączona w stosunku do postanowień wydanych przez organy wskazane w tym przepisie, w odniesieniu do postanowień wydanych w okresie przejściowym. Jeżeli zatem organy współdziałające na podstawie art. 106 k.p.a. nie wypowiedziały się jeszcze w sprawie, to sytuacja jest prosta, gdyż od wydanego przez nie postanowienia, w myśl art. 153 ust. 2 ustawy nie przysługuje możliwość wniesienia zażalenia. Trudności natomiast pojawiają się, wówczas gdy organ pod rządami starych przepisów wydał postanowienie i zgodnie z obowiązującymi wówczas regułami pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia. W dacie wydawania takiego orzeczenia poinformowanie o możliwości wniesienia środka zaskarżenia było ze wszech miar uzasadnione. Z przepisów prawa nie wynika jednak bezpośrednio, jaki skutek prawny wywiera zmiana obowiązujących reguł na zażalenia, które zostały wniesione pod rządami uchylonych przepisów, ale są jeszcze nierozpoznane przez organ odwoławczy. Jak wynika z postanowień art. 153 ust. 1 i 2 ustawy, w odniesieniu do tego etapu postępowania ustawodawca wyłączył obowiązywanie reguły, że do spraw wszczętych, a nie zakończonych stosujemy przepisy dotychczasowe. W związku z tym powinien on być przeprowadzony zgodnie z aktualnymi regułami. Dlatego też biorąc pod uwagę fakt, że w obecnym stanie prawnym możliwość wnoszenia zażaleń od omawianego rodzaju postanowień została wyłączona, należy przyjąć, że nie ma również podstaw do merytorycznego rozpoznawania zażaleń wniesionych w okresie wcześniejszym. Ustawodawca w sposób wyraźny wyłączył je bowiem w art. 153 ust. 2 ustawy spod kontroli instancyjnej (bez określenia granic czasowych ich wydania, w związku z czym reguła określona w tym przepisie znajduje zastosowanie do postanowień wydanych przez organy wymienione w tym przepisie zarówno na gruncie już uchylonych, jak i obecnych rozwiązań prawnych). Dlatego też w stosunku do zażaleń wniesionych przed dniem zmiany przepisów organy wyższej instancji utraciły możliwość ich merytorycznego rozpoznawania i w związku z tym prowadzone przez nie postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno podlegać na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzeniu. Nie rozwiązuje to jednak wszystkich problemów związanych z postępowaniem prowadzonym na skutek wniesienia zażalenia wydanego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. W praktyce mogły bowiem wystąpić również sytuacje, w których postanowienie w trybie art. 106 k.p.a. zostało wydane jeszcze na podstawie "starych" przepisów, ale zażalenie wniesiono już w obecnym stanie prawnym. W takiej sytuacji nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, gdyż w dacie wniesienia zażalenia nie było już takiej możliwości (mimo iż poinformowano o niej w pouczeniu) i postępowanie zażaleniowe nie mogło zostać skutecznie wszczęte. Dlatego też w odniesieniu do tych zażaleń należy przyjąć, że są one niedopuszczalne i organ wyższej instancji, do którego są one kierowane na podstawie art. 134 k.p.a. powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia. " W uzupełnieniu do tych wywodów można dalej wskazać, że prawidłowość wyżej prezentowanej interpretacji art. 153 ust. 2 ustawy, nie budzi zastrzeżeń w świetle zasad wykładni językowo-logicznej, czy funkcjonalnej oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Uwzględnia ona systematykę całej regulacji przejściowej z art. 153, zaś jej zasadność uwidacznia dodatkowo analiza ust. 3 tego artykułu. W tymże przepisie, w przeciwieństwie do regulacji z ust. 2, ustawodawca przewiduje wprost zaskarżalność wniesionych w okresie przejściowym odwołań od decyzji wydanych przez wojewodów w sprawach, które zostały przekazane na mocy niniejszej ustawy regionalnym dyrektorom ochrony środowiska, zmieniając jedynie kompetencje do ich rozpoznania. Nie ma racji skarżący, że orzeczenie skutkujące odmową merytorycznego rozpatrzenia jego zażalenia zapadło w sprawie niniejszej bezpodstawnie, z naruszeniem 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Takie podejście znajduje bowiem uzasadnienie w przepisach intertemporalnych art. 153 wyżej powołanej ustawy . Artykuł 2 Konstytucji RP zawiera w swej treści wiele norm , takich jak : ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (bezpieczeństwo prawne), ochrony praw nabytych i interesów w toku, zakaz wstecznego działania prawa, nakaz ustanawiania odpowiedniej vacatio legis (odpowiedniego okresu dostosowawczego), przestrzeganie reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Każda z tych norm nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Są one realizowane w systemie we wzajemnym uwarunkowaniu, a także z uwzględnieniem szeregu innych norm, które ustawodawca ma na uwadze w procesie tworzenia prawa. Wydając decyzje organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania zgodności ustaw i aktów normatywnych niższych rang z Konstytucją RP, zaś interpretacja przepisów dokonywana przy zastosowaniu metod wykładni gramatycznej, systemowej, funkcjonalnej i historycznej, a także dyrektyw dotyczących ich wyników, nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z brzmieniem przepisów. Kontrola i orzekanie o niezgodności przepisów z Konstytucją RP nie jest możliwa także w ramach niniejszego postępowania . W kwestii uprawnienia do kontrolowania przez sądy in casu konstytucyjności ustaw na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się przeciwko takiej możliwości, jako zarezerwowanej kompetencyjnie dla specjalnie w tym celu powołanego w Konstytucji organu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny. W ślad za stanowiskiem wyrażonym między innymi w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27.11.2003 r. sygn. akt I CK 318/2002 ( zam. zb. LEX nr 279846) uznaje, że : "...należy też przyznać rację tym poglądom, które w art. 178 ust. 1 Konstytucji upatrują normę o charakterze gwarancyjnym, zabezpieczającej podstawową wartość przy wymierzaniu sprawiedliwości, jaką jest niezawisłość sędziego, a nie normę kompetencyjną, upoważniającą sądy do badania konstytucyjności ustaw. " Także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16.04.2004r. , sygn. akt I CK 291/03 ( OSNC 2005/4/71, M.Prawn. 2004/10/438, Biul.SN 2004/12/7 ) wskazano, że " Sąd rozpoznający sprawę nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy (aktu normatywnego) z powodu jego niezgodności z Konstytucją; jeżeli poweźmie poważne wątpliwości w tym zakresie, powinien zwrócić się z odpowiednim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. " W sprawie niniejszej nie zachodzą jednak przesłanki do korzystania z instytucji pytania prawnego, w szczególności z uwagi na okoliczności podnoszone w skardze, przy czym dalej idące wywody w tym zakresie należy uznać za bezprzedmiotowe, jako oznaczające w istocie orzekanie o konstytucyjności ustawy. O ile zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji budzą zastrzeżenia co do ich prawidłowości, to powyższe nie ma związku z zarzutami skargi. Za uchybienie można uznać jedynie orzeczenie w stanie faktycznym sprawy o niedopuszczalności zażalenia, zamiast o umorzeniu postępowania wywołanego wniesieniem tego środka zaskarżenia na podstawie art. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art.144 k.p.a. Skoro jednak w obu wypadkach orzeczenie ma formę postanowienia oraz oznacza odstąpienie od merytorycznej kontroli wniesionego zażalenia z analogicznych przyczyn, to uchybienie przepisom postępowania jako nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, nie może prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanych aktów. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając treść art. 200 p.p.s.a., wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie stwarza podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.