II SA/Kr 385/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi A. Ż. na decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nienałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją Nr [...], znak [...], z dnia 19 stycznia 2021 r., działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. Ż. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 17 stycznia 2019 r., nr [...], znak: ROIK [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 pr. bud. orzeczono o nienakładaniu na inwestora M. L. "obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z przebudową części dachu nad gankiem wejściowym po stronie północnej w celu powiększenia istniejącego tarasu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, położonym na działce nr [...] obr [...] przy ul. [...] w K., wykonanych bez zgody organu architektoniczno-budowlanego, bowiem wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki przeprowadził czynności kontrolne dotyczące szeregu robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K. wraz z przeprowadzeniem czynności kontrolnych na przedmiotowej działce w dniu 8 marca 2018 r. Podczas czynności kontrolnych ustalono, iż na ww. działce "znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Budynek 3-kondygnacyjny, wykonany na początku lat 70-tych ubiegłego wieku (...) Budynek mieszkalny rozbudowany w kierunku północnym o klatkę schodową o wymiarach 5,0m x 6,20 (wysokość dobudowanej klatki schodowej taka sama jak wysokość budynku, 3 kondygnacje (...) P. B. L. informuje, że wszystkie prace prowadzone przy budynku ul. [...] w K. to remont i bieżąca konserwacja obiektu. W części północnej zlikwidowano zadaszenie nad tarasem (...) powstał taras 2,0 x 4,0m (...)". Według zapisów w protokole w dniu kontroli żadne roboty budowlane w rozumieniu ustawy prawo budowlane nie były prowadzone. Z ww. kontroli sporządzony został protokół oraz dokumentacja fotograficzna. Przedmiotowy budynek wybudowany został na początku lat 70-tych ubiegłego wieku. Budynek mieszkalny rozbudowany został w kierunku północnym o klatkę schodową o wymiarach 5,0m x 6,2m. Prace polegające na rozbudowie realizowane było około 1986 r. W trakcie postępowania wyjaśniającego właściciel przedmiotowej działki przesłał do PINB skan decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Urbanistyki Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia 6 lipca 1987 r., znak: UAN- [...], o pozwoleniu na rozbudowę domu mieszkalnego w kierunku północnym o klatkę schodową i pomieszczenia mieszkalne. Organ I instancji powziął szereg czynności zmierzających do pozyskania dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku, jednak w zasobach archiwalnych organów nie udało odnaleźć się dokumentacji dotyczącej tego budynku. Zawiadomieniem z dnia 5 września 2018 r., znak: [...], organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Zawiadomieniem z dnia 9 października 2018 r. organ I instancji powiadomił strony postępowania o planowanych oględzinach, które odbyły się w dniu 9 listopada 2018 r. Z ww. oględzin sporządzony został protokół, w tym kilka szkiców sytuacyjnych oraz dokumentacja fotograficzna. W zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania, podczas kontroli "stwierdzono, że od strony południowej znajduje się taras o wymiarach w rzucie 2,20 x 2,20 m (wymiar zewnętrzny z uwzględnieniem konstrukcji tarasu) taras o wysokości 2,40m (mierzonej do warstwy wykończeniowej wraz z tą warstwą). Taras z płyty żelbetowej grubości 20 cm, na tarasie warstwa wykończeniowa z płytek ceramicznych 0,6 x 0,6m. Na tarasie zamocowana jest balustrada stalowa o wysokości 1,0m. Zadaszenie nad wejściem od strony północnej (ganek) zgodnie z informacją uzyskaną od P. L. M. powstało w czasie rozbudowy budynku tj. w latach około 90-tych. Pierwotnie nad wejściem od strony północnej znajdował się balkon kuchenny o długości 1,0m (zgodny z tym, który jest przy budynku ul. Zielińskiego 9- pierwotnie balkony przy obu budynkach tj. [...] były symetryczne i o tym samym wysunięciu z lica ściany (...) Przy budynku przy ul. [...] w czasie wykonywania rozbudowy wykonano zadaszenie nad wejściem od strony północnej wraz z murem od strony ul. [...]. Inwestorem rozbudowy wraz z budową wejścia od strony północnej byli rodzice [...] czyli P. D. i R. L.. Rozbudowa wykonana została na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego K. – [...] Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia 6 lipca 1987 roku [...] P. M. L. przebudował balkon z zadaszeniem około 2013 r. – druga połowa 2013 r. (...) Na ścianie budynku ul. [...] widać ślady po usunięciu zadaszenia oraz wcześniejszej balustradzie (patrz zdjęcia). W zakresie rozbudowy obecni nie wnoszą uwag ani roszczeń". A. Ż. wniósł do protokołu "że przebudowa trwała dwa lata pomiędzy 2013 a 2015 rokiem. W ramach przebudowy P. M. L. będący inwestorem przebudował zadaszenie nad istniejącym wejściem na jeden taras (...)". W dniu 19 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wydał postanowienie nr [...], znak: ROIK 11.5160.169.2018, którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i ust. 3 nakazał inwestorowi M. L. "wstrzymać wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie części dachu nad gankiem wejściowym po stronie północnej w celu powiększenia istniejącego tarasu, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. – realizowanych bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej" nie orzekając przy tym o obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń oraz nakładając obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w sentencji ww. postanowienia. Na ww. postanowienie zażalenie złożyli M. L. oraz A. Ż.. Postępowanie zażaleniowe zostało zakończone postanowieniem organu II instancji nr [...] z dnia 19 stycznia 2021 r., znak: [...] Zawiadomieniem z dnia 19 listopada 2018 r. organ I instancji powiadomił strony postępowania o planowanych oględzinach, które odbyły się w dniu 14 grudnia 2018 r. celem ustalenia stanu faktycznego robót budowlanych związanych z przebudową istniejącego balkonu – w związku z wydanym postanowieniem z dnia 19 listopada 2018 r. dot. wstrzymania robót budowlanych. Podczas kontroli ustalono, że stan faktyczny zgodny jest z tym opisanym podczas ostatnich oględzin. Z powyższych czynności sporządzony został protokół oraz dokumentacja fotograficzna. Za pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. M. L. przedłożył na dziennik podawczy PINB dokumenty żądane ww. postanowieniem nr [...], tj. inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanych robót oraz ekspertyzę techniczną. Zawiadomieniem z dnia 20 grudnia 2018 r., znak: [...], organ I instancji działając na podstawie art. 10 k.p.a. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do jego treści. Decyzją nr [...] z dnia 17 stycznia 2019 r., znak ROIK [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z zm.) orzekł o nienałożeniu na M. L. – inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie części dachu nad gankiem wejściowym po stronie północnej w celu powiększenia istniejącego tarasu, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. i jednocześnie właściciela realności na działce nr [...] obr. [...], obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych związanych z przebudową części dachu nad gankiem wejściowym po stronie północnej w celu powiększenia istniejącego tarasu, w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, położonym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wykonanych bez zgody organu architektoniczno-budowlanego, bowiem wykonane roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Na skutek odwołania A. Ż., Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 19 stycznia 2021 r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzemieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Dalej organ odwoławczy wskazał, że na działce nr [...] obr [...] w K. zlokalizowany jest budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej, w którym na przestrzeni 2013-2015 roku wykonane zostały roboty budowlane polegające na przebudowie ww. budynku – w tym roboty polegające na przebudowie przegród zewnętrznych (likwidacja zadaszenia) oraz elementów konstrukcyjnych (płyta). Inwestorem przedmiotowych robót jest M. L.. Inwestor na przedmiotowe roboty nie posiadał zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu niniejszego postępowania wskazując, iż doszło do robót polegających na przebudowie, a zdaniem MWINB również montażu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 50 znajdują zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Pr. Bud, a więc innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 6). Jeżeli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową, to są to, w myśl regulacji art. 3 pkt 7 Pr. Bud, prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Pojęcia "remontu" i "przebudowy" posiadają legalne definicje w ustawie Prawo budowlane. Remont zdefiniowany został w komentowanej ustawie jako roboty budowlane polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, inne niż bieżąca konserwacja, z dopuszczeniem stosowania wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei bieżącą konserwacją będą "drobne prace budowlane mające na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem" (J. Siegień, Prawo budowlane po nowelizacji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omówienie zmian. Teksty ustaw i rozporządzeń, Zielona Góra 2003, s. 11). Z kolei przebudowa to, w myśl definicji przepisu art. 3 pkt 7a Pr. Bud., wykonywanie robót budowlanych, w których wyniku następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji. Zarówno remont, jak i przebudowa stanowią roboty budowlane inne niż budowa, przez którą rozumiemy wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę (art. 3 pkt 6). Do takich robót należy również montaż. Biorąc pod uwagę potoczne znaczenie słów, montaż polega na złożeniu pewnej całości (obiektu budowlanego) z części, natomiast przebudowa to zmiana struktury istniejącego już obiektu. Poprzez zestawienie terminów "remontu", "montażu" i "przebudowy" z pojęciem "budowy" można wysnuć wniosek, że w przypadku samowolnie realizowanych robót budowlanych niebędących budową chodzi o roboty budowlane polegające na przetworzeniu obiektu lub jego części już istniejących, nie zaś na stworzeniu obiektu lub jego części od nowa. W trakcie prowadzonego postępowania kontrolnego przed PINB, organ I instancji badał legalność ogółu prac budowlanych prowadzonych na przedmiotowej działce. Badana była m. in. legalność rozbudowy przedmiotowego budynku, ogrodzenia czy będące przedmiotem niniejszego postępowania zadaszenia, które "przetworzone" zostało w sposób umożliwiający powiększenie tarasu. Ustawa prawo budowlane nie definiuje również pojęć takich jak taras czy balkon. I tak jako balkon uznać należy element architektoniczny budynku, nadwieszony, posiadający formę otwartą natomiast taras to odkryta, pozioma powierzchnia (budowla) umieszczona na wysokości parteru, ale również piętra lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzona balustradą, przystosowana do przebywania na niej ludzi. Na wyższych piętrach taras utrzymuje się na stropach lub kolumnach. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...] obr. [...] w K. powstał w pierwszej połowie lat 70-tych ubiegłego wieku. Według oświadczenia stron postępowania pierwotnie budynek od strony północnej posiadał taras (płyta tarasu stanowiła strop) o wymiarach 2,20x x l,00m, porównywalny do tego znajdującego w budynku bliźniaczym przy ul. [...]. W późniejszym czasie ok. roku 1987 doszło do rozbudowy budynku w kierunku północnym o klatkę schodową oraz pomieszczenia mieszkalne. Inwestorami byli D. i R. L. – rodzice M. L.. Zgodnie z oświadczeniem M. L. rozbudowa prowadzona była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Urbanistyki Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska z dnia 6 lipca 1987 r., znak: UAN- [...] Podczas prowadzenia robót budowlanych związanych z ww. rozbudową wykonano zadaszenie nad wejściem od strony północnej wraz z murem od strony ul. [...]. Zadaszenie wykonane było prowizorycznie z blachy trapezowej opartej na cegłach umiejscowionych na płycie (wg. oświadczenia złożonego do protokołu z dnia 9 listopada 2018 r.). W ocenie organu odwoławczego, PINB przejawił wystarczającą inicjatywę dowodową i podjął ukierunkowane działania, które prowadziły do ustalenia kwestii legalności budynku oraz jego rozbudowy. Zgodnie z obowiązującą w dacie budowy oraz rozbudowy przedmiotowego obiektu ustawą – to jest ustawą z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 1974 r. nr 38 poz.229) rozbudowa budynku wymagała pozwolenia na budowę. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie ustanawiała obowiązku przechowywania dokumentacji robót budowlanych w sposób, jaki na dzień dzisiejszy określa go art. 63 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co uzasadnia fakt, że w przedmiotowej sprawie PINB nie odnalazł dokumentacji dla przedmiotowego obiektu w zasobach archiwalnych. Jednocześnie MWINB w ślad za judykaturą wskazał, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 p.b. (obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego) nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Nieprzedłożenie więc przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Zatem organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania w sprawie legalności budowy i rozbudowy budynku. Wspomniana rozbudowa budynku o klatkę schodową nie stanowi jednak kwestii sporu, co wynika wprost z protokołu kontroli (cyt.: "W zakresie rozbudowy obecni nie wnoszą uwag ani roszczeń’’) oraz pism skarżącego A. Ż. (w tym zażalenia). Istota sporu koncentruje się natomiast wokół wspomnianego zadaszenia i powstałego tarasu, w szczególności kwalifikacji jego wykonania – w rozumieniu przepisów pr. bud. – jako rozbudowy lub przebudowy. Jak wynika z ustaleń na przestrzeni lat 2013-2015 r. (wg. zgodnego oświadczenia stron) zadaszenie przed istniejącym tarasem zostało rozebrane, a w tym miejscu powstała nowa płyta żelbetowa (stanowiąca jednocześnie strop nad gankiem oraz zadaszenie) z ociepleniem 20 cm (pomiar dokonany taśmą mierniczą), stanowiąca przedłużenie dotychczasowej płyty tarasu. Ponadto zdemontowano pierwotnie istniejącą barierkę i przeniesiono ją na zewnątrz, w ten sposób włączono część stanowiącą zadaszenie do części użytkowej tarasu. Dodatkowo zlikwidowano zadaszenie nad przedmiotowym tarasem wykonane z blachy falistej. Zakres wykonanych robót wskazany został zgodnie przez strony i znajduje potwierdzenie w protokołach z czynności kontroli oraz dokumentacji zdjęciowej. Inwestorem ww. robót był M. L. (kwestia bezsporna). W ocenie organu odwoławczego powyższe roboty polegające na wykonaniu płyty żelbetowej w miejscu istniejącego zadaszenia stanowiły przebudowę, bowiem wykonane zostały w obrysie istniejącego zadaszenia przed tarasem (potwierdza to dokumentacja zdjęciowa przedstawiona przez A. Ż., akta PINB znak: ROIK [...] k: 22-26), przez co nie wpłynęły na zmianę charakterystycznych parametrów budynku, jak długość, szerokość, powierzchnia zabudowy czy kubatura, jednocześnie dokonano montażu balustrady, przez co część stanowiąca do tej pory zadaszenie włączona została do powierzchni tarasu. Organ odwoławczy przytoczył § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 3 pkt 7a pr.bud. – i zauważył, że montaż balustrady spowodował zwiększenie kubatury brutto budynku. W art. 3 pkt 7 pr.bud. ustawodawca wskazał, że pod pojęciem roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji montażu. Jednakże z uwagi na wyraźne rozgraniczenie pojęcia montażu i budowy, należy wskazać, że pomimo zwiększania kubatury brutto obiektu budowlanego wykonane prace nie wypełniły pojęcia budowy, inwestor dokonał bowiem przebudowy zadaszenia nad wejściem (wraz z wykonaniem płyty żelbetowej) oraz montażu balustrady. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wyliczone w art. 29-31 ww. ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1b Pr. bud. cyt.: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: (...) przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków", z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 "Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4: (...) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a". Ponadto ww. artykuły nie przewidują zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie montażu balustrady, powodującego zwiększenie kubatury brutto obiektu budowlanego. Analiza wykonanych przez inwestora robót budowlanych w świetle przywołanego przepisu wykazała, iż inwestor na wykonanie opisanych powyżej robót budowlanych winien legitymować się decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał (nie zgłosił również zamiaru wykonania takich robót). Wypełnia to więc przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 Pr. bud., obligująca organ I instancji do przeprowadzenia postępowania naprawczego. W odpowiedzi na zarzuty, iż przedmiotowe postępowanie winno być prowadzone w oparciu o przepisy art. 48 Pr. bud. – organ odwoławczy wyjaśnił, że pod pojęciem budowa ustawa Prawo budowlane nakazuje rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W przedmiotowym przypadku, z uwagi na posługiwanie się przez ustawodawcę ustawowym pojęciem budowy jako odrębnej czynności od przebudowy i montażu oraz z uwagi na zakres wykonanych robót budowlanych nie doszło do wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, ani też do jego rozbudowy lub nadbudowy. W omawianym przypadku przez "rozbudowę" należałoby rozumieć zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, a zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego. Tym samym samowolnie zrealizowane roboty budowlane nie wypełniły definicji budowy, co oznacza, że w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 48 pr.bud. który traktuje o obiekcie lub jego części powstającym w ramach wykonywania budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Część włączona do istniejącej powierzchni tarasu – na której wykonana została płyta, a następnie zamontowana balustrada – powstała legalnie. Organ odwoławczy przytoczył prezentowany w orzecznictwie pogląd, że wybudowana w ramach samowoli budowlanej część obiektu budowlanego, by zastosować art. 48 ust. 1 pr.bud., musi być na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą - legalnie zrealizowaną część obiektu. Jeżeli w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 ustawy. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 ustawy, które dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe roboty zostały przez PINB właściwie zakwalifikowane jako podlegające reżimowi trybu tzw. postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o ściśle powiązane ze sobą artykuły 50-51 Pr. bud. Po przytoczeniu prawnych uwarunkowań postępowania naprawczego, organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19 grudnia 2018 r. inwestor przedłożył do PINB opracowania pn.: "inwentaryzacja części dachu nad gankiem wejściowym od strony północnej" sporządzone przez mgr inż. arch. M. S. (Upr. nr [...], MP0517) oraz pn. "Ekspertyza techniczna tarasu nad wejściem do budynku przy ul. [...] w K." sporządzone przez mgr inż. J. Z. ([...]). Opracowania sporządzone zostały przez osoby posiadające uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w odpowiedniej specjalności (kolejno projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz projektowania w specjalności architektonicznej). Zgodnie z tymi opracowaniami "Taras (...) wykonany jest z żelbetu, wykończony płytkami. Taras otoczony jest balustradą wykonaną ze stali nierdzewnej. Powierzchnia tarasu ułożona jest w spadku 1% w kierunku północnym, zakończona kapinosem [profil nadany dolnej powierzchni (gzymsu, płyty poziomej wystającej poza lico ściany itp.) przez wyżłobione podcięcie, wymuszający na spływającej wodzie deszczowej opadanie przed licem budynku - przyp. MWINB]. Jedna część tarasu stanowi stropodach nad gankiem a druga część zadaszenie nad gankiem". Wysokość balustrady, zgodnie z ustaleniami PINB oraz przedłożoną inwentaryzacja wynosi l,0m, co spełnia przepisy określone w § 298 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. barierki zamontowane w budynkach jednorodzinnych, powinny mieć wysokość 90 cm). Wykonana posadzka tarasu spełnia warunki określone w § 320 warunków technicznych cyt. "Balkony, loggie i tarasy powinny mieć posadzki wykonane z materiałów nienasiąkliwych, mrozoodpornych i nieśliskich". W kwestii prawidłowości wykonanych robót budowlanych w ekspertyzie technicznej wskazano "Taras na północnym wejściem do budynku wykonano w formie płyty żelbetowej gr. ok 10 cm zbrojonej prętami #12 o oczku 10 cm (informacja uzyskana od inwestora). Płyta została oparta na ścianie frontowej i bocznej budynku oraz ścianie wiatrołapu. Na płycie wykonano warstwy spadkowe, ocieplenie oraz wykończenie w formie płytek (...) Płyta tarasu nie wykazuje nadmiernych ugięć, nie jest zarysowana. Ściany podpierające nie wykazują zarysowań oraz spękań. Stan płyty tarasowej oraz konstrukcji ją podpierającej jest dobry i nie widoczne są niepokojące objawy przekroczenia SGU i SGN (...) Stwierdza się, że: Nie ma przeciwskazań do użytkowania wykonanego tarasu. Wykonany taras oraz konstrukcja go wspierająca nie wpłynie niekorzystnie na istniejący budynek i jest dopuszczalna z punktu widzenia konstrukcyjnego (zgodnie z § 206 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie)". W tej sytuacji organ odwoławczy ocenił, że wykonane roboty budowlane w budynku jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., polegające na przebudowie i montażu nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych oraz wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej, nie naruszają także prawa własności skarżącego, przez co nie zachodzi konieczność nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu do uwag strony skarżącej odnośnie zwiększenia kubatury przedmiotowego budynku, przez co przedmiotowe postępowanie winno prowadzone być w oparciu o przepisy art. 48 Pr. bud. – organ odwoławczy podkreślił, iż jednym z charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jest wymieniona w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane "kubatura" obiektu. Ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia, a w szczególności nie rozstrzyga czy chodzi w tym przepisie o "kubaturę brutto", czy "kubaturę netto", ani czy pojęcie to należy odnosić tylko do zamkniętych i przekrytych części budynku, czy także do tych części budynku, które nie są zamknięte do pełnej wysokości ze wszystkich stron lub są ograniczone przez elementy budowli (np. balustrady, deski czołowe okapu, poręcze), i są przekryte (por. pkt 5.2.1.1 i 5.2.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836-1997). W ocenie MWINB brak jest podstaw do objaśniania terminu "kubatura obiektu" użytego w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane za pomocą zdefiniowanego w § 3 pkt 24 wymienionego rozporządzenia zwrotu "kubatura brutto budynku". Po pierwsze dlatego, że nie zachodzi w tym przypadku tożsamość terminów ("kubatura" – "kubatura brutto"). A po drugie z uwagi na jedną z podstawowych zasad legislacyjnych, w myśl, której w akcie normatywnym rangi niższej niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej, zakres stosowania definicji legalnej wynika bowiem z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP. Z kolei ustosunkowując się do zarzutu wskazującego na konieczność zastosowania § 12 warunków technicznych – odnośnie sytuowania obiektu organ odwoławczy podkreślił, że w omawianym przypadku nie doszło do budowy w rozumieniu przepisów Prawo budowlane, ponadto § 12 ust. 3 i § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych nie wykluczają sytuowania budynku w granicy z działką sąsiednią, jednocześnie jak ustalono działka nr [...] obr. [...] pry ul. [...] w K. jest działką o szerokości mniejszej niż 16 m co pozwala na sytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią (§ 12 ust. 4 pkt 1). Pismem z dnia 24 lutego 2021 r. A. Ż. złożył skargę na powyższą decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: I. postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt. 1 i pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 2 o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu jej do ponownego rozpoznania albowiem w przedmiotowej sprawie wątpliwości budzą istotny dla rozstrzygnięcia zakres, w szczególności łączne spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 2) art. 6 k.p.a. poprzez błędną subsumcję przepisów prawa, co z kolei przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności, 3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego; 4) art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 5) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności niewskazanie podstaw w zgromadzonym stanie faktycznym do uznania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora M. L. za przebudowę, a nie rozbudowę; II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez uznanie, że roboty budowlane prowadzone przez inwestora M. L. stanowiły przebudowę części dachu nad gankiem wejściowym, podczas gdy prace te stanowiły rozbudowę, ponieważ w ich wyniku doszło do umiany charakterystycznych parametrów, tj. kubatury i szerokości; 2) art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez uznanie, że roboty budowlane wykonane przez inwestora M. L. stanowiły przebudowę części dachu nad gankiem wejściowym w celu powiększenia istniejącego tarasu, podczas gdy prace te stanowiły rozbudowę, ponieważ w ich wyniku doszło do zmiany charakterystycznych parametrów, tj. kubatury, szerokości; 3) art. 48 ust. 1-3 ustawy – Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten powinien zostać zastosowany ze względu na fakt wykonania robót budowlanych stanowiących rozbudowę, do której stosuje się postępowanie w trybie art. 48 ust. 1-3 ustawy – Prawo budowlane; 4) art. 51 ust. 1 pkt 2 - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwie zastosowanie, polegające na potraktowaniu robót budowlanych prowadzonych przez inwestora M. L. jako przebudowy i wydanie decyzji o nienakładaniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w sytuacji, w której roboty te stanowiły rozbudowę, do której stosuje się postępowanie w trybie art. 48 ust. 1. ustawy – Prawo budowlane; 5) § 12 Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której wobec faktu, że przedmiotowe prace budowlane stanowiły rozbudowę, przepis ten powinien zostać zastosowany przez organ I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odniósł się również do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej u.p.b.) w brzmieniu – jak słusznie zauważył organ odwoławczy – sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Z kolei art. 51 ust. 1 u.p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z art. 51 ust. 7 u.p.b., przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej jego subsumcji pod hipotezę normy wynikającej z powołanych przepisów. W efekcie przepisy te zostały prawidłowo zastosowane, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne, znajdujące odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (protokoły z czynności kontrolnych, dokumentacja zdjęciowa), wskazują na wykonanie na przestrzeni lat 2013-2015 w budynku jednorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. robót, w wyniku których zadaszenie przed istniejącym tarasem zostało rozebrane, a w tym miejscu powstała nowa płyta żelbetowa (stanowiąca jednocześnie strop nad gankiem oraz zadaszenie) z ociepleniem 20 cm, stanowiąca przedłużenie dotychczasowej płyty tarasu. Ponadto zdemontowano pierwotnie istniejącą barierkę i przeniesiono ją na zewnątrz, w ten sposób włączono część stanowiącą zadaszenie do części użytkowej tarasu. Dodatkowo zlikwidowano zadaszenie nad przedmiotowym tarasem wykonane z blachy falistej. Inwestorem przedmiotowych robót był M. L.. Sąd uznał za prawidłową przyjętą w zaskarżonej decyzji kwalifikację przedmiotowych robót, a także w pełni podziela zreferowaną wyżej argumentację organu odwoławczego w tej mierze. Rację ma organ odwoławczy w szczególności wtedy, gdy wskazuje, iż roboty polegające na wykonaniu płyty żelbetowej w miejscu istniejącego zadaszenia stanowiły przebudowę (art. 3 pkt 7a u.p.b.) – przede wszystkim dlatego, że wykonane zostały w obrysie istniejącego zadaszenia przed tarasem (co potwierdza dokumentacja oraz szkice zamieszczone w protokołach z czynności kontrolnych). Roboty te nie wpłynęły zatem na zmianę charakterystycznych parametrów budynku, jak długość, szerokość, powierzchnia zabudowy czy kubatura – co wyklucza możliwość uznania ich za rozbudowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 u.p.b. Organ odwoławczy trafnie zauważył też, że jednocześnie dokonano montażu balustrady (przy czym montaż nie jest budową), przez co część stanowiąca do tej pory zadaszenie włączona została do powierzchni tarasu. W tym kontekście warto też zaznaczyć, że – w ocenie Sądu – organ odwoławczy zasadnie zakwestionował możliwość objaśniania terminu "kubatura obiektu" użytego w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane za pomocą zdefiniowanego w § 3 pkt 24 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pojęcia "kubatura brutto budynku". Oba wskazane przez organ odwoławczy argumenty w tym zakresie, tj. brak tożsamości odnośnych pojęć i relacje między aktami normatywnymi różnego rzędu – jawią się jako trafne i przekonujące. Organ odwoławczy zasadnie też stwierdził, że inwestor na wykonanie przedmiotowych robót winien się legitymować decyzją o pozwoleniu na budowę – takiej decyzji nie uzyskał. Warunkiem zastosowania trybu naprawczego z art. 50-51 u.p.b. jest zidentyfikowanie innego niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 u.p.b. przypadku prowadzenia lub wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy możliwość uznania, że taki przypadek zachodzi zależała od zakwalifikowania przedmiotowych robót jako przebudowy. Zdaniem Sądu – jak już wyżej zaznaczono – przesłanki do takiej kwalifikacji istnieją. Z tego też względu nie ma podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organy trybu reakcji na samowolę budowlaną, tj. trybu postępowania naprawczego z art. 50-51 u.p.b. Siłą rzeczy, nie było podstaw do stosowania trybu z art. 48 u.p.b. Nie budzi wątpliwości dokonana przez organ odwoławczy ocena przedłożonych przez inwestora opracowań: pn. "Inwentaryzacja części dachu nad gankiem wejściowym od strony północnej" (sporządzona przez mgr inż. arch. M. S., upr. nr [...], MP0517) i pn. "Ekspertyza techniczna tarasu nad wejściem do budynku przy ul. [...] w K." (sporządzona przez mgr inż. J. Z., [...]) – ani sformułowana na ich podstawie konkluzja, że przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej; tym samym nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Powyższe rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Podkreślić należy, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione, toteż nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego kształtujących zasadę prawdy obiektywnej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom prawa procesowego, toteż nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.; w szczególności organ precyzyjnie wyjaśnił przesłanki przyjętej kwalifikacji robót. Zarzuty prawa materialnego, choć zostały ujęte w kilku punktach, w istocie wszystkie zasadzają na twierdzeniu, że przedmiotowe roboty stanowiły rozbudowę (dotyczy to także zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) – Sąd, z przyczyny wyżej wskazanych, takiej kwalifikacji robót nie podzielił. Ani wspomniany przepis, ani pozostałe przepisy prawa materialnego wymienione w zarzutach skargi (art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a, art. 48 ust. 1-3, art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) nie zostały zatem naruszone.