II SA/Kr 3855/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski (spr) NSA Jan Zimmermann Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005r sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 20001r ., Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego M. W. kwotę 300 zł (trzysta złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [...] .09. 2001 r. (znak: Nr [...] Prezydent Miasta K. - miasta na prawach powiatu orzekającej, działając na podstawie art. 4 pkt. 9 b1, art. 136 ust.3, art. 137, art. 140, art. 142 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr. 115 poz.741 z późn.zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2004 r. nr. 261 poz. 2603 z późn.zm.- zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) orzekł o odmowie zwrotu działki nr 1 o pow. 0,1608 ha, obj. Kw [...] , położonej w obr. [...]. ewid. N. m. K. (powstałej z części,. [...], b.gm.kat. R. ) na rzecz W.C. oraz M.W. Odwołanie W.C. oraz M.W. nie zostało uwzględnione i Wojewoda , decyzją z dnia [...]11.2001 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje wywodząc w uzasadnieniu co następuje: l1/ dz.ewid. 1 powstała z części [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].1954 r., Nr [...], na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Poprzednim właścicielem [...] była K.J. , a obecnie na drodze spadkobrania W.C. oraz M.W. 2/ zdaniem organu I instancji znaczny upływ czasu od przejęcia przedmiotowych nieruchomości, brak dokumentacji pozwalającej na dokładne ustalenie celu wywłaszczenia powoduje konieczność oparcia się - na obecnym sposobie korzystania z nieruchomości w celu ustalenia, czy nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oparł się (uchwała 7 sędziów SN z dnia 13.06.1995 r., sygn. akt III AZP 3/95). 3/ przeprowadzone postępowanie administracyjne pozwoliło ustalić, że przedmiotowa nieruchomość stanowi zagospodarowany obszar znajdujący się pomiędzy wybudowanymi blokami mieszkalnymi osiedla, porośnięty trawą, drzewami na którym znajdują się również huśtawki dla dzieci, 4/ w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza Odwołujący się podnosi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami ponieważ przed upływem 7 lat od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna tj. przed 1961 r., nie rozpoczęto prac związanych z budową osiedla mieszkaniowego, ani jego infrastruktury a nie ustalono nawet kiedy przystąpiono do realizacji przedmiotowego osiedla i jego infrastruktury. Przedmiotowa działka stanowi obszar nie zagospodarowany, gdyż cała działka pozostaje pusta, a jedynie na jej skraju stoją [...] huśtawki, 5/ zdaniem organu II instancji przy rozstrzyganiu sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych należy mieć na uwadze specyficzne w stosunku do późniejszych unormowań, zasady wywłaszczania nieruchomości, w przypadku których nie jest możliwe ścisłe stosowanie powołanych wyżej przepisów. Szczególnie nie można tutaj mówić o utracie ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ przepisy dekretu nie wymagały dla przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i jego rozstrzygnięcia wyżej wymienionych dokumentów, ani też ich odpowiedników. Unormowania dekretu nie przewidywały również szczegółowego określenia celu wywłaszczenia, lecz nakazywały jedynie określać go w sposób ogólny. W praktyce regułą było określanie celu wywłaszczenia jako realizacja narodowych planów gospodarczych, jedynie wyjątkowo precyzowano bliżej rodzaj inwestycji i dotyczyło to właściwie wywłaszczeń przeprowadzanych w stosunku do niewielkich ilości nieruchomości. Nigdzie w obowiązujących wówczas przepisach nie został skatalogowany rodzaj inwestycji obejmowanych narodowymi planami gospodarczymi, co pozwala na twierdzenie, że realizacja tych planów była równoznaczna z zamierzeniami ich wykonawców. Tym samym wywłaszczenie na cel realizacji narodowych planów gospodarczych zdaniem organu odwoławczego należy rozumieć w sposób ogólny i dlatego można przyjąć, że obejmuje on wszelkie inwestycje, zrealizowane dla zaspokojenia potrzeb ogółu społeczeństwa, w szczególności, wobec braku innych dowodów pozwalających na sprecyzowanie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Za realizację narodowych planów gospodarczych bez wątpienia należy uznać budownictwo mieszkaniowe realizowane ówcześnie na terenie [...]. Wobec ustalenia, że celem wywłaszczenia była budowa miasta [...] , należy zauważyć, iż powyższe obejmuje realizację wszelkich obiektów służących potrzebom osób zamieszkujących [...] a które mieszczą się w pojęciu infrastruktury osiedli mieszkaniowych, a tym bardziej budownictwa miejskiego. Służą one bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedli, 6/ sposób zagospodarowania wyżej wymienionych działek po dacie wywłaszczenia wobec braku innych dowodów, mieści się w zakresie celu ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej jako realizacja narodowych planów gospodarczych. Osiedle mieszkaniowe i jego infrastruktura bez wątpienia służy zaspokojeniu potrzeb ogółu społeczeństwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w skład osiedla mieszkaniowego wchodzi bowiem nie tylko budownictwo mieszkaniowe, lecz również cała infrastruktura mająca na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców osiedla, a za taką należy uznać teren zielony wraz z urządzeniami służącymi odpoczynkowi i zabawom dziecięcym jak np: huśtawki, plac zabaw ( wyrok z dnia 16.06.1994 r. sygn. akt. IV S.A.1116/93 ONSA 1993/2/50). Usytuowanie w ogólnym planie osiedla wnioskowanej do zwrotu działki w bliskiej odległości od bloków mieszkalnych, jak również dotychczasowy sposób jej wykorzystania (zieleniec z drzewami, plac zabaw) oraz powszechna dostępność nieruchomości świadczą o ich zagospodarowaniu i dostosowaniu do potrzeb mieszkańców osiedla 7I odnosząc się do zarzutów odwołania, iż organ I instancji nie dokonał ustalenia kiedy przystąpiono do realizacji przedmiotowego osiedla i jego infrastruktury, wyjaśniono, iż zgodnie z utrwalonym poglądem (prof. Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" - Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1998 r., str. 184-185), w normach prawnych zawartych w art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą być spełnione, by można uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia. W odniesieniu do normy zawartej w pkt.l ust. l art.137 są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu od wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan w jakim się ona znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył M.W. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, podniósł, że orzekające organy w pierwszej kolejności powinny stosować się do przepisów zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności do treści art. 137 ust. l ustawy, który zawiera ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości wywłaszczonej, tymczasem organy pominęły zupełnie treść wspomnianej normy koncentrując się na obecnym stanie zagospodarowania nieruchomości. Inwestycje na nieruchomości zostały podjęte po upływie znacznie większego okresu czasu niż 7 lat. Nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia jakichkolwiek czynności podjętych parędziesiąt lat po wywłaszczeniu. Organy bezpodstawnie uznały, że celem wywłaszczenia była budowa miasta [...]. Nie istnieje żaden dokument (a przynajmniej nie został przedstawiony w trakcie postępowania), że faktycznie właścicieli pozbawiono ich praw w celu zrealizowania budownictwa mieszkaniowego. Należy mieć tutaj na uwadze okoliczność, iż przedmiotowe wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości położonych na terenach byłego lotniska, które w czasie wywłaszczania funkcjonowało (do roku 1964). Tak więc trzeba zauważyć, że przedstawione okoliczności wskazują na fakt dokonania wywłaszczenia dla potrzeb regulacji stanu prawnego nieruchomości zajętych pod lotnisko, a nie dla celów budownictwa mieszkaniowego. Orzekające organy nie przeprowadziły w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia żadnych czynności przyjmując bez żadnych dowodów za prawdziwe i udowodnione stwierdzenie, że celem wywłaszczenia było budownictwo mieszkaniowe. Tymczasem należy stwierdzić, że istnieją dokumenty pozwalające na sprecyzowanie celu wywłaszczenia. Należą do nich zarówno obwieszczenie o wywłaszczeniu, które określa podmiot na rzecz którego dokonywało się wywłaszczenia, jak i elaborat szacunkowy wywłaszczanych nieruchomości. Gdyby nawet przyjąć, że odmówiono zwrotu nieruchomości ze względu na huśtawkę, która miałaby decydować o zrealizowanie celu wywłaszczenia, to fakt ten nie zwalniał organu ze zwrotu pozostałej części nieruchomości na, której nie przeprowadzono żadnych prac. Zwrócono uwagę, że huśtawka jest obiektem tymczasowym i trudno przyjąć, iż stanowi ona inwestycję uzasadniającą odmowe zwrotu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. l § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszaj ą prawo. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § l kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 31). Można się zgodzić z twierdzeniami, zaskarżonej decyzji, że unormowania dekretu nie przewidywały szczegółowego określenia celu wywłaszczenia a w praktyce regułą było określanie celu wywłaszczenia jako realizacja narodowych planów gospodarczych. Zakres wywłaszczenia wynikał jednak z narodowego planu gospodarczego. Jak można sądzić Wojewoda stoi na stanowisku, że pojęcie narodowego planu gospodarczego należy rozumieć w sposób ogólny i dlatego można przyjąć, że obejmuje on wszelkie inwestycje, zrealizowane dla zaspokojenia potrzeb ogółu społeczeństwa, w szczególności, wobec braku innych dowodów pozwalających na sprecyzowanie celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Za realizację narodowych planów gospodarczych bez wątpienia należy uznać budownictwo mieszkaniowe realizowane ówcześnie na terenie [...]. Zupełnie jednak organ pominął, zarzut domagających się zwrotu, iż wywłaszczenia dokonano na cele poszerzenia pasa lotniczego bowiem sporna nieruchomość znajduje się na terenie byłego lotniska w [...], które miało funkcjonować według skarżącego do 1964 r. Stanowisko domagających się zwrotu przedstawione zostało w protokole oględzin z dnia [...].10.2000 r. Nad tymi zarzutami organy przeszły do porządku dziennego Jeżeliby celem wywłaszczenia było rzeczywiście poszerzenia pasa lotniska, to nie można by przyjąć, że teren porośnięty trawą koszoną, na którym rośnie kilka drzew i są na nim usytuowane dwie huśtawki ( wg. opisu protokołu oględzin z dnia [...].10.2000 r.) jest realizacją celu na jaki nieruchomość wywłaszczono. Nieruchomość wywłaszczona została orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...].1954 r. Wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy istotne będzie, i jak się wydaje możliwe, ustalenie, czy w tym roku planowano już likwidację lotniska i w jego miejsce wybudowanie osiedla mieszkaniowego. Fakt ten ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Również trzeba mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądowym reprezentowane jest jednolite stanowisko, iż nie można mówić o zbędności celu wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono (zob. wyrok NSA z 18.04.1996 r sygn.akt SA/Lu 1812/95, lub wyrok NSA z 23.12.1999 r., sygn.akt IV SA 2140/97 ). Nie do końca zrozumiale jest stanowisko zaskarżonej decyzji, iż zarzut odwołujących się, że organ I instancji nie dokonał ustalenia kiedy przystąpiono do realizacji przedmiotowego osiedla i jego infrastruktury, nie ma znaczenia bowiem, zgodnie z utrwalonym poglądem (prof. Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" - Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1998 r., str. 184-185), w normach prawnych zawartych w art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą być spełnione, by można uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia. W odniesieniu do normy zawartej w pkt.l ust. l art.137 są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu od wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan w jakim się ona znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu. Oczywiście, że chodzi o stan w jakim się znajduje nieruchomość w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu, ale chodzi tu o stwierdzenie, czy ten stan realizuje cel wywłaszczenia. Art. 137 ust l pkt. l ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) stanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Tak więc obowiązkiem organów jest ustalenie czy nieruchomość wywłaszczono na potrzeby lotniska, czy osiedla mieszkaniowego. Być może, pierwotnie zrealizowano cel związany z potrzebami lotniska a później z osiedlem mieszkaniowym. W takim przypadku, nie można by mówić o zbędności, gdyż nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Skoro jednak tych okoliczności nie ustalono, przeto naruszono przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Na zakończenie należy odnieść się do zarzutu, podniesionego na rozprawie w dniu [...].10.2005 r., że Prezydenta Miasta K. powinien wyłączyć się od rozpoznania sprawy. Otóż Sądowi znana jest uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19.05.2003 r. sygn.akt OPS 1/03 . Uchwala ta zapadła przed dniem 1.01.2004 r., przeto Sąd nie jest związany stanowiskiem zawartym w uchwale. Stanowisko Sądów w tej materii nie było jednolite. Sąd w składzie obecnym nie podziela poglądu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19.05.2003 r. sygn.akt OPS 1/03. Uchwała to poddana został krytyce w glosie T. Wosia (Samorząd Terytorialny 12/2004), w której autor podniósł, że organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym równocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji, i podmiotem materialnoprawnego stosunku prawnego, który zostaje skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji. Art. 163 Konstytucji statuuje samorząd terytorialny jako strukturę wykonującą zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a art. 2 ust. l u.s.g. postanawia, że zadania te gmina wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zaś art. 7 ust. l i ust. 2 u.s.g. formułują domniemanie kompetencji gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów; w tym również do rozstrzygania spraw w formie władczej. Z mocy bowiem unormowań kompetencyjnych lub norm prawa materialnego administracyjnego organy tych gmin (w tym również gmin -miast na prawach powiatu) zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również np. stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § l pkt.l lit. "c" oraz art. 135 oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.