II SA/Kr 386/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Magda Froncisz SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2018 r. sprawy ze skargi Z. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...] z dnia 12 stycznia 2018 r. w sprawie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji Postanowieniem z dnia 6 października 2017 r. znak: [...] Wójt Gminy L., działając na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. – ( na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte) zawiesił postępowanie w sprawie prowadzonej z wniosku Z. I. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą rozbudowa i nadbudowa z przebudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] na części działki nr [...] w miejscowości K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 19 września 2017 r. inwestorka złożyła wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. toczy się postępowanie cywilne o ustanowienie drogi koniecznej do działki nr [...], a zapewnienie dojazdu do działki jest niezbędne dla toczącego się postępowania administracyjnego. Wójt Gminy L. na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. zawiesił postępowanie uznając, iż zostały spełnione przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania. Na postanowienie to zażalenie wniósł W. B., będący stroną postępowania administracyjnego, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa poprzez zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. bez uprzedniego poinformowania stron postępowania o wniosku strony oraz zaniechanie zwrócenia się o wyrażenie opinii w tym zakresie przez wszystkie strony postępowania. Ponadto podniósł, iż jako strona sprzeciwia się zawieszeniu postępowania, wobec czego organ nie może wydać prawomocnego postanowienia w tej sprawie. Zdaniem skarżącego wystąpienie z wnioskiem o ustanowienie drogi koniecznej przez wnioskodawczynię nie stanowi jakiejkolwiek przyczyny pozwalającej zawiesić postępowanie w powyższej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 stycznia 2018 r., znak [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy wniosek o zawieszenie postępowania należy rozpatrywać w oparciu o przepis art. 98 § 1 k.p.a. Przepis ten uprawnia organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wskazany przepis prawa zezwala na tzw. fakultatywne zawieszenie postępowania tylko wówczas, gdy zostaną spełnione trzy warunki. Po pierwsze strona, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie złoży wniosek o jego zawieszenie, po drugie pozostałe strony wyrażą zgodę na to zawieszenie, a po trzecie zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania. Co prawda z podaniem o zawieszenie postępowania wystąpiła Z. I. będąca wnioskodawcą – inwestorem, jednak nie wezwano pozostałych stron postępowania o wyrażenie zgody na zawieszenie postępowania, w konsekwencji żadna ze stron postępowania nie wniosła w przepisanym terminie swego sprzeciwu. Wobec faktu, iż żalący się zgłosił sprzeciw wobec zawieszenia postępowania, to nie może ono zostać orzeczone. Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. I., zarzucając mu naruszenie prawa polegające na uchyleniu postanowienia Wójta Gminy L. z dnia 6 października 2017 r. w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie występują inne okoliczności przemawiające za zawieszeniem postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO w K. z dnia 12 stycznia 2018 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło, innych okoliczności przemawiających za zawieszeniem postępowania w niniejszej sprawie. Jak podkreśliła, samo złożenie przez nią wniosku o zawieszenie postępowania nie powoduje iż musi być ono zawieszone na zgodny wniosek stron, a jeśli występują inne okoliczności przemawiające za zawieszeniem postępowania na innej podstawie, winny one być rozpoznane przez organ administracji. Wprawdzie wystąpienie o zawieszenie postępowania jest elementem inicjującym kwestię rozpoznania możliwości zawieszenia postępowania przez organ administracyjny, niemniej niezależnie od żądania strony organ powinien zbadać wystąpienie innych okoliczności i przesłanek zawieszenia. Powinno się to również stać przedmiotem oceny organu odwoławczego. Skarżąca podkreśliła, iż przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. toczy się z jej wniosku postępowanie o zabezpieczenie i zapewnienie dojazdu do działki nr [...], a z punktu widzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy rozstrzygnięcie powyższej kwestii jest istotne dla wydania decyzji w niniejszej sprawie, a wynikła ona w toku prowadzonego postępowania. Nadto gdyby przedmiotowe postępowanie było prowadzone sprawnie i zakończyło się w ustawowo przewidzianych terminach nie byłoby konieczności rozpatrywania tej kwestii. Skarżąca zasygnalizowała również, że uchwałą [...] z dnia 7 kwietnia 2016 roku Rada Gminy L. postanowiła o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałych części wsi K., w których dotychczas nie obowiązywał plan, o czym ogłosił Wójt Gminy L. 26 kwietnia 2016 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718) dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Skarga okazała się zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość zawieszenia wszczętego postępowania administracyjnego z urzędu z przyczyn wskazanych w art. 97 § 1 k.p.a. i na wniosek w sytuacji wskazanej w art. 98 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Z. I. zwróciła się z wnioskiem do Wójta Gminy L. o zawieszenie toczącego się przed nim postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. postępowanie o zabezpieczenie dojazdu do działki objętej wnioskiem. Organ I instancji, jak i następnie rozpoznający tę sprawę organ II instancji uznał, iż zawieszenie postępowania administracyjnego w tym przypadku należy rozpatrywać w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 6 października 2017r. Wójt Gminy L. zawiesił postępowanie w sprawie wskazując, jako podstawę rozstrzygnięcia art. 98 § 1 k.p.a., tj. zawieszenie na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Nie odniósł się natomiast do ewentualnej kwestii prejudycjalności powoływanej przez wnioskodawczynię. Natomiast organ odwoławczy, postanowieniem uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania podnosząc, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania. Co prawda wniosek o jego zawieszenie pochodził od strony na której żądanie wszczęto postępowanie, jednak organ nie wezwał pozostałych stron postępowania o wyrażenie zgody na jego zawieszenie. Nie rozważył natomiast, podobnie jak organ pierwszej instancji, kwestii ewentualnej prejudycjalności. Organ II instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania. Przepis art. 98 § 1 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania administracyjnego gdy z wnioskiem o zawieszenie postępowania zwróci się strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwią się temu inne strony postępowania oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Te wszystkie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, nadto nawet ich łączne spełnienie nie obliguje organu do zawieszenia postępowania. Organ I instancji po otrzymaniu wniosku strony o zawieszenie postępowania winien, więc był wezwać pozostałe strony postępowania o ustosunkowanie się do wniosku, czego nie uczynił. Dopiero wówczas gdy żadna ze stron nie sprzeciwia się wnioskowi - organ może zawiesić postępowanie jeżeli nie zagraża to interesowi społecznemu. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji po otrzymaniu wniosku z dnia 19 września 2017 r o zawieszenie postępowania , potraktował go jako wniosek o zawieszenie na zgodny wniosek stron, choć jego podstawa prawna była inna , jednocześnie nie wezwał pozostałych stron o wyrażenie zgody na zawieszenie postępowania, przez co nie miały one możliwości ustosunkowania się do wniosku. Podkreślić należy również, że strona postępowania złożyła zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i wyraziła sprzeciw wobec wniosku, co wskazywało na brak realizacji przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania. Niewątpliwym jest, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron, co dostrzegł również organ odwoławczy. Jednak ani Wójt Gminy L., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło czy w sprawie nie zachodzi obligatoryjna podstawa zawieszenia postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) w postaci uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z. I. we wniosku o zawieszenie postępowania wskazywała na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o zabezpieczenie dojazdu do jej działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność tą podnosiła także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Co prawda nie przedstawiła dowodów świadczących o tym, iż postępowanie w tym przedmiocie rzeczywiście się toczy i kwestia ta ma znaczenie dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, przedstawiając jedynie ksero postanowienia Sądu Okręgowego w K. oddalającego zażalenie. Zaznaczyć należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. Zarówno organ I jak i II instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii pozostawiając ją bez rozpoznania. Wobec tego, iż organy obu instancji nie rozważyły okoliczności podnoszonej przez stronę, która może stanowić obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Należy podkreślić, iż Sąd nie przesądza czy w rozpatrywanej sprawie zachodziła przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego w postaci uzależnienia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, jednak z uwagi na to, że organy nie rozważyły tej kwestii, postanowienie organu II instancji i poprzedzające je postanowienie organu I instancji jako wadliwe należało uchylić. Rozpoznając ponownie wniosek o zawieszenie postepowania Wójt Gminy L. w pierwszej kolejności ustali czy i jakie postępowanie toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...] w K. z wniosku Z. I., a następnie rozważy czy przedmiot tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne - od którego uprzedniego rozstrzygnięcia, zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z wniosku Z. I.. Uzupełniony materiał dowodowy organ podda następnie analizie i rozpatrzy wniosek. Z uwagi na nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niewyjaśnienie czy toczy się postępowanie sądowe i ewentualnie czy ma ono wpływ na wynik postępowania administracyjnego tj. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 k.p.a. – zaskarżone postanowienie należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także postanowienie organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.