II SA/Kr 387/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka - Duda AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skargi G. W., H. W., J. K. i J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., znak: [...] działając na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i C. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] nakazującej H. i C. W. jako inwestorom wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego parterowego pawilonu [...] o wymiarach 7,47m x 4,99m na terenie posesji przy ul. [...] w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja została podjęta na podstawie art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Od decyzji tej złożone zostało odwołanie podpisane przez C. W. Odwołujący się podniósł, że budynek, o którym mowa w decyzji wybudowany został przez ojca jego żony, a skarżący poprawił tylko wygląd zewnętrzny tego budynku. Ponieważ budynek uległ zniszczeniu, więc skarżący zmodernizował go. Skarżący stwierdził ponadto, że budynek nie jest trwale związany z gruntem, a po modernizacji poprawił się jego wygląd zewnętrzny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. dokonali w dniu [...] listopada 2002 r. kontroli na działce przy ul. [...] w K. Stwierdzono, że na działce tej realizowana jest budowa pawilonu [...], wykonane były ściany murowane z siporeksu do wysokości stropodachu, zmontowana była drewniana więźba dachowa, nie było natomiast wykonanego pokrycia dachu. Ściany budynku nie były otynkowane. Budynek zlokalizowany jest w linii istniejącego ogrodzenia, z wejściem od strony ulicy i posiada wymiary w rzucie wynoszące 7,33m x 4,85 m oraz wysokość 3,36m do 2,67m. Ponownej kontroli dokonano w dniu [...] listopada 2002 r. stwierdzając, że ściany były otynkowane, dach był pokryty oraz wykonana była stolarka w otworach. Podczas wyżej wymienionych kontroli inwestor nie był obecny i nie stawił się na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień. Pismem z dnia 20 marca 2003 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego pawilonu [...] przy ul. [...] w K., a następnie przeprowadził w dniu [...] marca 2003 r. oględziny przedmiotowego budynku, stwierdzając, że przedmiotowy budynek użytkowany jest w części jako sklep branży [...], a w części jako biuro. Przedmiotowy budynek jest obiektem murowanym, krytym blachą, posiada instalację wodno-kanalizacyjną, elektryczną i centralnego ogrzewania, które zostały przeprowadzone z istniejącego budynku zakładu [...] przy budynku mieszkalnym. H. i C. W. oświadczyli do protokołu, że w miejscu lokalizacji pawilonu stał stary pawilon o konstrukcji [...] wybudowany przez rodziców H. W. Ponadto oświadczyli, że roboty budowlane wykonane obecnie miały na celu zmodernizowanie i odnowienie starego pawilonu. Organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę rozbudowę nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Wskazano, że jeżeli nawet w miejscu obecnie istniejącego budynku murowanego istniał uprzednio [...] pawilon, który został rozebrany, to wzniesienie obecnie istniejącego budynku stanowi budowę obiektu budowlanego w określonym miejscu, a nie jest to modernizacja. Przedmiotowy budynek jest murowany, posiada w związku z tym fundamenty i jest trwale związany z gruntem. Przepis art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego przesądza, że pod pojęciem "roboty budowlane" należy rozumieć między innymi budowę. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy, które nie zwalniają z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku takim, jak przedmiotowy, to znaczy w przypadku budowy budynku murowanego o wymiarach 7,47m x 4,99m. Organ odwoławczy podkreślił, że H. i C. W. nie uzyskali pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, a więc wybudowali przedmiotowy pawilon [...] samowolnie. Ponieważ zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, to orzeczony nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku jest zasadny i zgodny z prawem. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., znak: [...] złożyli H. W. i C. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na nieuwzględnieniu przez organy administracji rzeczywistego stanu faktycznego inwestycji. Skarżący podnieśli, że przedmiotowy budynek nie jest budynkiem nowowybudowanym. Jest to drewniany budynek nie związany trwale z gruntem, wybudowany przez rodziców H. W., a przez skarżących został jedynie zmodernizowany (poprawiono dach, wymieniono okna) poprzez co zmienił się jego wygląd zewnętrzny. Ponieważ na modernizację budynku nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie ma podstaw - w ocenie skarżących - do orzekania nakazu rozbiórki. Skarżący dodali, że budynek ten jest potrzebny również ze względów społecznych, albowiem znajduje się w nim sklep. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie. W związku ze śmiercią skarżącego C. W. postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się z udziałem następców prawnych skarżącego: G. W., J. K. i J. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi H. W. i C. W. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] nakazującą H. i C. W. jako inwestorom wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego parterowego pawilonu [...] o wymiarach 7,47m x 4,99m na terenie posesji przy ul. [...] w K., oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Na gruncie niniejszej sprawy istotne jest rozstrzygnięcie, czy w przedmiotowej sprawie miała zastosowanie regulacja art. 48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., w oparciu o którą wydano decyzje obydwu instancji, w brzmieniu, zgodnie z którym właściwy organ nakazywał, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Kwalifikacja przedmiotowej inwestycji z punktu widzenia dopuszczalności zastosowania art. 48 Prawa budowlanego ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Kwalifikacji tej można dokonać dopiero po szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego, a materiał zgromadzony w aktach sprawy do dokonania takiej kwalifikacji nie jest wystarczający. Wprawdzie skarżący do protokołu oględzin z dnia [...] marca 2003 r. oświadczyli, że obiekt znajdujący się na terenie posesji przy ul. [...] w K. został wybudowany bez pozwolenia na budowę, jednakże organy obydwu instancji - pomimo stanowiska skarżących prezentowanego w toku postępowania administracyjnego (protokół oględzin z dnia [...] marca 2003 r., treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji), że przedmiotowy obiekt został wybudowany przez rodziców H. W. jako pawilon o konstrukcji [...] nie związany trwale z gruntem - nie wyjaśniły, kiedy przedmiotowy obiekt został wybudowany, a zwłaszcza kiedy zakończyła się jego realizacja. Twierdzenie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji, że budowa nowego pawilonu została rozpoczęta jesienią 2002 r., a zakończona w marcu 2003 r. nie znajduje żadnego potwierdzenia w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organy obydwu instancji przyjęły - nie uzasadniając swojego stanowiska i nie wykazując niezasadności stanowiska skarżących - że przedmiotowy obiekt został wybudowany przez skarżących na przełomie roku 2002 i 2003. Dopuszczalność zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. budzi zatem wątpliwości i wymaga wyjaśnienia. Zarówno z protokołów kontroli prowadzonych przed wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, tj. protokołu z dnia [...] listopada 2002 r. i z dnia [...] listopada 2002 r., jak i z protokołu oględzin z dnia [...] marca 2003 r., dokonanych z udziałem stron postępowania, na których swoje ustalenia oparły organy obydwu instancji, w żaden sposób nie wynika również teza zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że istniejący wcześniej na terenie posesji przy ul. [...] w K. obiekt budowlany został przez inwestorów rozebrany, a w jego miejscu wybudowano nowy pawilon. Teza ta pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem inwestorów prezentowanym w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z którym zmodernizowali oni jedynie stary budynek. Inwestorzy w żadnym ze swoich oświadczeń nie wskazywali, iż rozebrali stary [...] budynek i w jego miejscu wznieśli nowy pawilon [...]. Ponadto organy administracji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego pozwalającego zweryfikować stanowisko inwestorów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyłącznie prezentację poglądów organu odwoławczego bez przytoczenia argumentacji na ich poparcie. Tymczasem zważywszy na kategoryczny i bardzo restrykcyjny charakter regulacji art. 48 Prawa budowlanego oraz na konsekwencje, jakie w chwili podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia wiązały się ze stosowaniem tej regulacji, wskazać należy, że uzasadnienie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki opartego na art. 48 Prawa budowlanego powinno charakteryzować się szczególną wnikliwością i starannością, zwłaszcza w zakresie wykładni stosowanych przepisów i oceny stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Tylko wówczas realizowane są przez organ zasady ogólne postępowania administracyjnego, zwłaszcza te określone w art. 7 i art. 11 k.p.a., zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organy obydwu instancji naruszyły konkretyzujące powyższe zasady art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W takiej sytuacji zastosowanie restrykcyjnej regulacji art. 48 Prawa budowlanego należy ocenić jako przedwczesne i z tego względu w momencie podejmowania zaskarżonej decyzji niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] nakazującą H. i C. W. jako inwestorom wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego parterowego pawilonu [...] o wymiarach 7,47m x 4,99m na terenie posesji przy ul. [...] w K. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.