II SA/Kr 387/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi Agencji [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia 18 stycznia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu skargę oddala. UZASADNIENIE: Decyzją z dnia 21 marca 2012 r. [....] na podstawie art. 47 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2004 r. nr 163, poz. 1711 ze zm.) oraz art. 104 kpa Starosta O. orzekł o wygaśnięciu z dniem 30 sierpnia 2011 r. prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej - Wojskowego Rejonowego Zarządu Infrastruktury dla nieruchomości położonej jednostka ewidencyjna [....] – miasto: obręb [....] tj. pgr [....] o pow. 0,0172 ha, pgr [....] o pow. 0,0162 ha, [....] o pow. 0,1671 ha objętych księgą wieczystą [....] , pgr [....] o pow. 0,0340 ha, [....] o pow. 0,3404 ha, [....] o pow. 0,4390 ha, pgr [....] o pow. 0,0962 ha zabudowane budynkiem nr [....] - inne warsztaty, objętych Lwh [....] gm. kat. [....] ; obręb [....] tj. pgr [....] o pow. 0,0946 ha, pgr [....] o pow. 0,0704 ha objętych księgą wieczysta [....] oraz pgr [....] o pow. 0,0148 ha objętej księgą wieczystą [....] . Wskazał organ, że decyzja niniejsza wraz z protokołem zdawczo - odbiorczym nieruchomości z dnia 3 sierpnia 2011 r. stanowi podstawę wykreślenia prawa zarządu przysługującego Ministerstwu Obrony Narodowej ujawnionemu w księdze wieczystej [....] , oraz wpisania w dziale II nowej księgi wieczystej założonej dla ww. nieruchomości prawa własności na rzecz Skarbu Państwa - Agencji Mienia Wojskowego. Starosta [....] podał, że pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 27 października 2011 r., Szef Rejonowego Zarządu Infrastruktury wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu dla działek nr nr [....] obręb [....] oraz działek nr nr [....] obręb O. oraz o powierzenie Agencji Mienia Wojskowego wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych na rzecz Skarbu Państwa w stosunki do nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonych jako działki: [....] obręb [....] oraz z działek nr nr [....] obręb B. w trybie art. 6 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego. Do wniosku załączony został protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 3 sierpnia 2011 r. spisany pomiędzy Rejonowym Zarządem Infrastruktury w K. jako jednostką organizacyjną podległą MON, a Agencją Mienia Wojskowego – Oddział Terenowy w K., obejmujący wszystkie działki objęte wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2011 r. Organ I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 19 ust. 3 w/w ustawy możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu jednostki organizacyjnej podporządkowanej lub nadzorowanej przez Ministra Obrony Narodowej. W stosunku do działek, co do których nie zostały wydane żadne decyzje o oddaniu w użytkowanie lub zarząd, a które były zajęte na potrzeby jednostki wojskowej w O. i pozostawały we władaniu Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. , konieczne jest uzyskanie stanowiska Wojewody [....] co do trybu i formy przekazania. Dodał, ze dalsze czynności zostaną podjęte po uzyskaniu tego stanowiska. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Agencja Mienia Wojskowego Oddział Terenowy w K. , wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez orzeczenie o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości wskazanych we wniosku z dnia 16 sierpnia 2011 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozstrzygnięciu organu I instancji strona odwołująca się zarzuciła: - naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez niewydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu na wniosek uprawnionej jednostki organizacyjnej; - naruszenie art. 104 § 2 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia co do części złożonego wniosku przy jednoczesnym braku wyodrębnienia danego fragmentu sprawy administracyjnej do odrębnego rozstrzygnięcia; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że działki objęte wnioskiem, których zaskarżona decyzja nie obejmuje, nie zostały przekazane w trwały zarząd jednostce organizacyjnej podległej MON. Strona odwołująca się podniosła, że Starosta O. kwestionowaną decyzją orzekł o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu tylko co do części działek wskazanych wnioskiem, a co do pozostałych nie wydał decyzji. Organ nie orzekł więc co do całości lub części sprawy administracyjnej, uniemożliwiając stronie zajęcie stanowiska, czym naruszono art. 104 § 2 kpa. Podała, że organ administracji nie orzekł co do działek nr nr [....] Agencja Mienia Wojskowego wskazała nadto, że zgodnie z art. 47 ust. 1 w/w ustawy jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Agencja zarzuciła, że organ dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, bowiem, wbrew twierdzeniom Starosty, podane w odwołaniu działki posiadają uregulowany stan prawny, a prawo własności na rzecz Skarbu Państwa chronione jest domniemaniem wiary publicznej ksiąg wieczystych. Pominięto decyzje powierzające prawo trwałego zarządu, które stanowiły podstawę wpisu do księgi wieczystej; nie uwzględniono faktu, iż nieruchomość miała charakter tajny, a więc księgi wieczyste jak i wszelkie dane w ewidencji gruntów i budynków również były utajnione; Kompleks wojskowy [....] dopiero w ostatnich latach utracił charakter kompleksu tajnego. Decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. [....] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał co następuje: Przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę [....] jest sprawa stwierdzenia wygaśnięcia z dniem 3 sierpnia 2011 r. prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej – Wojskowego Rejonowego Zarządu Infrastruktury dla nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [....] – miasto: obręb [....] , tj. pgr [....] o pow. 0,0172 ha, pgr [....] o pow. 0,0162 ha, pgr [....]pow. 0,1671 ha objętych księgą wieczystą [....] , pgr [....] o pow. 0,0340 ha ,pgr [....] o pow. 0,3404 ha, pgr [....] o pow. 0,4390 ha, pgr [....] o pow. 0,0962 ha zabudowane budynkiem nr [....] — inne warsztaty, objętych Lwh [....] gm. kat. O. ; obręb [....] tj. pgr [....] o pow. 0,0946 ha, pgr [....] o pow. 0,0704 ha objętych księgą wieczystą [....] oraz pgr [....] o pow. 0,0148 ha objętej księgą wieczystą [....]. Stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia nieruchomości w przeszłości zostały oddane w trwały zarząd jednostce organizacyjnej podporządkowanej Ministrowi Obrony Narodowej (decyzja Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 16 kwietnia 1963 r. nr [....] , decyzja Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 24 kwietnia 1967 r. nr [....] , odpisy z ksiąg wieczystych oraz z wykazu hipotecznego), zaś obecnie, zgodnie z informacją zawartą we wniosku, stały się zbędne na cele tej jednostki i miało miejsce już ich przekazanie poprzez spisanie protokołu zdawczo-odbiorczego (Protokół Zdawczo-Odbiorczy Nr [....] z dnia 3 sierpnia 2011 r. spisany pomiędzy Rejonowym Zarządem Infrastruktury w K. a Agencją Mienia Wojskowego - Oddział Terenowy Biura Agencji Mienia Wojskowego w K. ), brak jest więc podstaw do kwestionowania zasadności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Co się zaś tyczy zarzutu dotyczącego nieuzasadnionego niewydania przez Starostę O. decyzji w stosunku do pozostałych nieruchomości wymienionych we wniosku, to wskazać należy, że z przepisów prawa materialnego nie wynika, że orzeczenie o wygaśnięciu trwałego zarządu następuje wyłącznie w formie jednej decyzji administracyjnej całościowo rozpatrującej wniosek. Zgodnie bowiem z art. 104 §2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem doktryny decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Skoro przepisy prawa przewidują możliwość załatwienia jednej sprawy administracyjnej poprzez wydanie więcej niż jednej decyzji, nieuzasadniony jest zarzut, iż organ I instancji w sposób nieuprawniony ograniczył zakres przedmiotowy wydanej decyzji, obejmując nią tylko część działek, co do których został zgłoszony wniosek. Nadto organ I instancji wyraźnie wskazał, iż wniosek Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. z dnia 16 sierpnia 2011 r. także w pozostałej jego części zostanie rozpatrzony (świadczy o tym m.in. fakt, iż zaskarżone rozstrzygnięcie określono jako "decyzja nr l", a także jej uzasadnienie). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny zasadności wątpliwości Starosty O. co do możliwości pozytywnego rozpatrzenia omawianego wniosku w zakresie działek nieobjętych zaskarżoną decyzją. Co do tych działek organ I instancji winien więc (po uprzednim przeprowadzeniu pełnego postępowania wyjaśniającego) również wydać stosowną decyzję administracyjną, od której strony - w razie niezadowolenia z zawartego w niej rozstrzygnięcia - również będą mogły złożyć odwołanie. Na powyższe rozstrzygnięcie Agencja Mienia Wojskowego Oddział Terenowy AMW w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 77 § 1 kpa poprzez nierozważnie wszystkich zebranych w sprawie dowodów; art. 107 § 3 kpa poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do dowodów wskazujących, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się od 1958 roku (względnie od 1962 roku) w zarządzie jednostek podporządkowanych MON. Skarżąca zarzuciła nadto nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wedle skarżącej organ odwoławczy odniósł się wyłącznie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 104 § 2 kpa, czyli do kwestii związanych z możliwością wydania w przedmiotowej sprawie decyzji częściowej, zaś nie odniósł się do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, skutkującego uznaniem, że przedmiotowe nieruchomości (tj. nieruchomości objęte wnioskiem o powierzenie AMW wykonywania prawa własności, odnośnie których Starosta O. stwierdził, że konieczne jest uzyskanie stanowiska Wojewody co do trybu i formy przekazania) nie zostały w przeszłości oddane w trwały zarząd jednostce organizacyjnej podporządkowanej MON. Mając na uwadze powyższe i podniesione na wstępie zarzuty skarżąca wskazała na protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 24 lipca 1958 roku sporządzony na okoliczność przekazania w zarząd i użytkowanie na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej - Wojskowego Rejonu Zarządu Kwaterunkowego w K. obiektu koszarowego położonego w O. , o pow. ok. 8,5 ha, zabudowanej dwudziestoma obiektami będącymi własnością [....] ; zaświadczenie lokalizacji szczegółowej nr [....] z dnia 15 października 1958 roku wydane przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. zatwierdzające lokalizację szczegółową istniejącego obiektu wojskowego na terenie położonym w O. oraz na orzeczenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 listopada 1962 roku w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gminie katastralnej [....] pow. O. Dokumenty te wedle Agencji Mienia Wojskowego wskazują na okoliczność, że jednostki podporządkowane MON od 1958 roku sprawowały zarząd nad przedmiotowymi nieruchomościami. Strona skarżąca podniosła, że dokonywanie ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 24 kwietnia 1967 r. (....) oraz z dnia 16 kwietnia 1963 r. (...) bez odniesienia się do w/w materiału dowodowego wskazuje na naruszenie przepisów art. 7, 77§1i 107 §3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w sprawie możliwe i dopuszczalne było wydanie decyzji rozstrzygającej tylko co do części wniosku. Decyzja ta bowiem określa status prawny poszczególnych nieruchomości (działek), a nie status prawny łącznie całego ich kompleksu. Rozstrzygnięcie co do każdej z wymienionych we wniosku działki ma charakter indywidualny i może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Nie było więc żadnych przeszkód, aby wydać rozstrzygnięcie w sprawie tylko co do tych działek, co do których organ uznał sprawę za wyjaśnioną. Decyzja taka nie narusza ani przepisu art. 104 § 2 kpa, ani też zasad postępowania administracyjnego. W skardze nie neguje się zresztą prawidłowości powyżej opisanego rozumowania, nie kwestionuje się też merytorycznej poprawności wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi dotyczą w istocie tylko tego, że nie został wyjaśniony należycie status prawny nieruchomości, które decyzją pierwszoinstancyjną nie zostały objęte, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie stosownego zarzutu odwołania się nie wypowiedziało. Zarzut niewyjaśnienia sprawy co do działek nieobjętych decyzją I instancji nie może w niniejszej sprawie podlegać sądowej weryfikacji. Sąd kontroluje zgodność z prawem decyzji zaskarżonej, a więc tylko tej, która została wydana i zakończyła sprawę w określonych granicach podmiotowych i przedmiotowych. Przedmiotem decyzji zaskarżonej do sądu są tylko wymienione w niej działki, a nie działki pozostałe, wymienione we wniosku. Kwestię tę organ odwoławczy wyjaśnił należycie wskazując, że pozostałe działki będą przedmiotem odrębnego, dalszego postępowania i rozstrzygnięcia. Nie mógł tenże organ dokonywać ustaleń i ocen odnoszących się do przedmiotu, co do którego decyzji w I instancji nie wydano. Stosownie do reguły opisanej na wstępie rozważań, nie może też tego uczynić sąd administracyjny. W postępowaniu odwoławczym więc oferowane przez Agencję dowody mające świadczyć o istnieniu trwałego zarządu nieruchomościami nieobjętymi decyzją z dnia 21 marca 2012 r., nie mogły być, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności, przeprowadzone. Dotyczyły one bowiem okoliczności niemieszczących się w granicach rozpoznawanej sprawy. Czynienie organowi odwoławczemu zarzutu zaniechania weryfikacji twierdzeń Agencji w opisanym przedmiocie jest zupełnie chybione. Wbrew stanowisku skarżącej Agencji, nie została ona pozbawiona możliwości wykazywania swych racji w odniesieniu do nieruchomości, co do których decyzja nie została wydana. Co do tych nieruchomości zostanie przeprowadzone postępowanie administracyjne, w którym status prawny nieruchomości dopiero będzie wyjaśniany, a decyzja kończąca to postępowanie będzie mogła podlegać zaskarżeniu. Sąd nie stwierdził żadnych uchybień mogących powodować uchylenie obecnie zaskarżonej decyzji, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.