II SA/Kr 388/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi I. T.-W. i K. W. na postanowienie nr 1117/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2025 r. znak WOB.7722.255.2024.JKUR w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego nr 1117/2025 z dnia 29 grudnia 2025 r. znak: WOB.7722.255.2024.JKUR utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki (dalej: PINB) z dnia 6 września 2024 r. znak ROIK I.5140.22.2024.AKL, którym wstrzymano inwestorowi K. W. budowę kontenerowego, wolnostojącego, parterowego, niepodpiwniczonego obiektu budowlanego o wymiarach 5,05m x 6,05m (powierzchnia zabudowy ok. 31 m2) w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. oraz poinformowano o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz o zasadach jej obliczania. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniu 11 lipca 2022 r., a następnie oględzin, które miały miejsce w dniach 6 września 2022 r., 5 września 2024 r. oraz 29 lipca 2025 r. ustalono, że na powyższej działce zlokalizowany jest obiekt budowlany w postaci gotowego pawilonu kontenerowego o opisanych w postanowieniu wymiarach. Na północnej części kontenera stwierdzono 3 ramy o konstrukcji stalowej. Kontener posiada przeszklenia i drzwi. W trakcie żadnych oględzin nie stwierdzono użytkowania tego obiektu. Na podstawie portalu internetowego Google Street View ustalono, że do robót budowlanych polegających na budowie spornego obiektu przystąpiono w okresie letnim 2021 r. Inwestor nie legitymował się zgodą właściwego organu na wykonanie prac. Wprawdzie dokonał zgłoszenia, jednak nie zareagował na wezwanie o uzupełnienie jego braków. Wobec powyższego organ w dniu 21 lipca 2021 r. zgłosił sprzeciw w drodze decyzji. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego PINB wstrzymał budowę na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., zwanej dalej: P.b.). I. T.-W. oraz K. W. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz wadliwą kwalifikację obiektu. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając w odpowiedzi, że PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako obiekt kontenerowy. Będący przedmiotem postępowania obiekt stanowi budowlę w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 P.b. o cechach obiektu tymczasowego (art. 3 pkt 5 P.b.), na co wskazuje jego usytuowanie, konstrukcja oraz użyte materiały. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Skoro przedmiotowy obiekt nie został poddany rozbiórce ani przeniesieniu w powyższym terminie, na jego wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy było ono konieczne świadczy o samowoli budowlanej i skutkuje wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 48 P.b. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami względem przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które jego zdaniem przebiegało zgodnie z przepisami. Prawidłowo wskazano również sposób obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, na podstawie był art. 48d ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59f ust. 1 P.b. W skardze zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. w zw. z art. 59 P.b. poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że kontenerowy, wolnostojący, parterowy, niepodpiwniczony obiekt budowlany o wymiarach 5,05 m x 6,05 m (powierzchnia zabudowy około 31 m2) w południowej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., stanowi obiekt zaliczany do obiektów budowlanych pn. "inne budowle" budowlane VIII kategorii obiektów budowlanych; 2. art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że powyższy obiekt budowlany realizowany jest bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy w/w obiekt realizowany jest bez wymaganego zgłoszenia; 3. art. 7 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego; 4. art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 5. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; 6. art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym zleconym na podstawie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 85 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. organowi pierwszej instancji, w celu zinwentaryzowania kontenerowych obiektów budowalnych na działce inwestycyjnej, organ pierwszej instancji uniemożliwił skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin, wyznaczonych na dzień 29 lipca 2025 r., w szczególności nie uwzględniono wniosku o wyznaczenie innego terminu oględzin, jak też w żaden sposób nie poinformowano skarżących, że w/w wniosek nie został uwzględniony, przez co uniemożliwiono skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzeniu w/w dowodów oraz zadawanie pytań i składanie wyjaśnień oraz naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, jak też poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia ponownego dowodu z oględzin, w którym umożliwiono by skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzeniu w/w dowodów oraz zadawanie pytań i składanie wyjaśnień oraz zapewniono by czynny udział stron w postępowaniu; 7. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a, poprzez naruszenie zasady praworządności przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowymi w konsekwencji: a) przyjęcie, że ustalenia dokonane w dniu 06 września 2022 r. przez inspektorów organu pierwszej instancji mają jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podczas, gdy w/w ustalenia dokonane zostały przed wszczęciem niniejszego postępowania, natomiast postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 473/2024 z dnia 27 maja 2024 r, znak: WOB.7722.282.2022JKUR, nakazano ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem ponowne przeprowadzenie postępowania, w tym postępowania dowodowego; b) przyjęcie, że ustalenia dokonane w dniu 29 lipca 2025 r. przez inspektorów organu pierwszej instancji mają jakiekolwiek znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, podczas, gdy w/w ustalenia dokonane zostały bez udziału stron, w szczególności nie uwzględniono wniosku skarżących o wyznaczenie innego terminu oględzin, jak też w żaden sposób nie poinformowano skarżących, że w/w wniosek nie został uwzględniony, przez co uniemożliwiono skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzeniu w/w dowodów oraz zadawanie pytań i składanie wyjaśnień oraz naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, jak też poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia ponownego dowodu z oględzin, w którym umożliwiono by skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzeniu w/w dowodów oraz zadawanie pytań i składanie wyjaśnień oraz zapewniono by czynny udział stron w postępowaniu; c) przyjęcie, że ww. obiekt budowlany stanowi obiekt budowlany VIII kategorii obiektów budowlanych; d) przyjęcie, że ww. obiekt budowlany realizowany jest bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, podczas gdy w/w obiekt realizowany jest bez wymaganego zgłoszenia; 6) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez lakoniczne, ogólnikowe i niejasne uzasadnienie postanowienia w zakresie podstawy prawnej oraz stanu faktycznego, jak również obliczenia opłaty legalizacyjnej. W oparciu o wyżej wymienione zarzuty, wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026, poz. 143 ze zm, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę ww. kryteria kontroli Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną przesłanką zaskarżonego postanowienia był art. 48 P.b.: 1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. 3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. 4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie. 5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Wynika z niego, że inwestor od 2021 r. realizuje budowę obiektu budowlanego w postaci obiektu kontenerowego, która do chwili ostatnich oględzin nie została ukończona, a obiekt nie został poddany użytkowaniu. Powyższym ustaleniom inwestor nie przeczy. Broni się natomiast twierdząc, że wykonane przez niego prace zostały błędnie zakwalifikowane jako prace zrealizowane bez wymaganej zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego, podczas gdy obiekt jest realizowany bez wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z art. 3 pkt 5 P.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Prawdą jest, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z powyższej regulacji wynika zatem jednoznacznie, że budowa obiektu tymczasowego może być realizowana na podstawie zgłoszenia tylko w takim wypadku, gdy obiekt ten jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia nie później niż przed upływem 180 dni od rozpoczęcia budowy. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie budowa rozpoczęła się w 2021 r., a kontener wciąż znajdował się na działce w dniu ostatnich oględzin, tj. 29 lipca 2025 r., organy zasadnie uznały, że na jego wybudowanie nie było wystarczające zgłoszenie, lecz konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższej kwalifikacji w żaden sposób nie podważa podnoszony w skardze fakt, że bliźniaczy obiekt kontenerowy, który początkowo również znajdował się na działce, został już przeniesiony w inne miejsce. Organy w żaden sposób nie kwestionowały obiektywnej możliwości przeniesienia kontenera, który jest przedmiotem niniejszego postępowania. Rzecz natomiast w tym, że nie został on przeniesiony w terminie 180 dni od rozpoczęcia budowy. Konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie przekreślają również podnoszone w skardze okoliczności jak to, że w chwili obecnej kontener pełni wyłącznie funkcję magazynową i ekspozycyjną, a funkcję handlową będzie mógł pełnić dopiero w przyszłości, po przeniesieniu go w inne miejsce. Z cyt. przepisów wynika jasno, że funkcja obiektu tymczasowego nie przesądza o rodzaju formalności, których należy dopełnić przed rozpoczęciem prac budowlanych. Raz jeszcze należy podkreślić, że to przekroczenie dopuszczalnego okresu funkcjonowania danego obiektu przekreśla jego tymczasowy charakter, powodując konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego zasadnie organy uznały, że na wykonanie robót budowlanych polegających na wzniesieniu tymczasowego obiektu kontenerowego, który nie został rozebrany ani przeniesiony w inne miejsce w terminie 180 dni od daty rozpoczęcia robót budowlanych, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji organy prawidłowo wstrzymały również prowadzenie prac budowlanych, dyspozycja art. 48 ust. 2 P.b. nie pozostawia bowiem w tym zakresie żadnej swobody. W razie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, "organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych". Jednocześnie otwarto inwestorowi drogę do legalizacji samowoli budowlanej, informując o konieczności złożenia adekwatnego wniosku oraz uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość oszacowano na 125.000 zł. Wbrew zarzutom skargi, organ I instancji w sposób prawidłowy wskazał jako podstawę obliczenia powyższej opłaty art. 29 ust. 1 w zw. z art. 59f P.b. Bezzasadny okazał się również zarzut przyjęcia błędnego współczynnika kategorii obiektu budowlanego (VIII kategoria obiektów budowlanych pn. "inne budowle") i nie mógł on wpłynąć na konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Należy wyjaśnić, że przyporządkowanie do kategorii VIII ma charakter wstępny i jedynie informacyjny. Wynika to z tego, że procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 i następne P.b. cechuje się etapowością, a każdy etap służy ściśle określonym celom. I tak na etapie wydania postanowienia z art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. potwierdzone zostaje jedynie, że doszło do samowoli budowlanej, natomiast dopiero na dalszych etapach rozstrzygane są takie kwestie jak to, czy adresat postanowienia w ogóle chce uzyskać decyzję o legalizacji, czy okoliczności sprawy pozwalają na wydanie takiej decyzji i ile dokładnie wynosi opłata legalizacyjna. Jeżeli wniosek o legalizację będzie skutecznie złożony, to w dalszej części procedury ustawodawca przewidział w art. 49 ust. 2a i 2b P.b., że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, a na postanowienie to przysługuje zażalenie. Zatem kwota opłaty legalizacyjnej będzie przedmiotem odrębnego postanowienia, na które stronie postępowania będzie przysługiwało zażalenie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasad postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucali, że część ustaleń została dokonana w oparciu o ustalenia dokonane w dniu 6 września 2022 r., tj. przed wszczęciem postępowania oraz podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 lipca 2025 r., w których skarżący nie mogli wziąć udziału. Przede wszystkim nie jest prawdą, że pierwsze oględziny w dniu 6 września 2022 r. odbyły się przed wszczęciem postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 9 sierpnia 2022 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania, a zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone w dniu 16 sierpnia 2022 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Jeżeli chodzi natomiast o oględziny, to brak udziału strony w tej czynności dowodowej nie przekreśla możliwości wykorzystania dokonanych na jej podstawie ustaleń. Strona była bowiem zawiadomiona o terminie oględzin. Fakt, że wnioskowała o przesunięcie terminu nie zobowiązywał organu do uwzględnienia tego wniosku, tym bardziej, że były to już trzecie oględziny w sprawie, których zadaniem, jak można przypuszczać, było wyłącznie ustalenie, czy obiekt kontenerowy nadal znajduje się na działce. Ponadto, jak podnosi się w orzecznictwie naruszenie prawa strony do wzięcia udziału w postępowaniu, w tym przypadku w oględzinach, tylko wtedy ma doniosłość prawną, gdy strona wykaże, że dane uchybienie procesowe uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. W przedmiotowej sprawie strona w żaden sposób powyższej kwestii nawet nie starała się wykazać, co z resztą byłoby trudne biorąc pod uwagę, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. Kwestią ewidentną jest bowiem fakt posadowienia obiektu kontenerowego bez pozwolenia na budowę oraz okres jego umiejscowienia na działce skarżących. To, czy skarżący brali udział we wszystkich oględzinach tego obiektu nie ma żadnego wpływu na prawidłowość powyższych ustaleń. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a skarga została oddalona.