II SA/Kr 3883/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA : Aldona Gąsecka-Duda Barbara Pasternak Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2005 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej A. G. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 3883/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2001 r. Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. , na podstawie art. 32 ust. 3 i 4a, art. 38 ust. 2, art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, odmówił przyznania A.G. "zasiłku celowego na pokrycie wydatków /zdarzenia losowe/". W uzasadnieniu decyzji organ podał co następuje: Z ustaleń dokonanych podczas wywiadu rodzinnego przeprowadzonego w związku z napływem fali powodziowej wynika, że woda dostała się do piwnicy i tam poczyniła straty, te jednak nie dotyczą gospodarstwa domowego. Szkody w obrębie gospodarstwa nie są spowodowane powodzią, ponieważ ta część wsi W. nie jest obszarem dotkniętym powodzią. Szkody powstały na skutek podwyższonego poziomu wód gruntowych i ich podsiąkania. Zgodnie z wytycznymi Szefa Kancelarii Prezesa RM "pomoc finansowa adresowana jest do osób i rodzin, które poniosły starty w gospodarstwie domowym /budynkach mieszkalnych, podstawowym wyposażeniu gospodarstw domowych/ i znalazły się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o posiadane własne środki" . Jest to świadczenie dla osób, które poniosły starty w gospodarstwie domowym w wyniku powodzi. Gospodarstwo domowe wnioskującej nie ucierpiało bezpośrednio i wyłącznie wskutek powodzi, zapomoga więc nie przysługuje. W odwołaniu od tej decyzji A.G. zarzuciła, że decyzja wydana została bez konsultacji z Radą Sołecką, że wadliwie ustalono brak związku szkody z powodzią, która miała miejsce i dotknęła wieś W. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji powtórzono ustalenia organu I instancji, przywołano też cytowany przez organ I instancji fragment wytycznych Szefa Kancelarii RM z dnia 27 lipca 2001 r. Dodano, że budynek mieszkalny A.G., jest podpiwniczony w 1/4 części i tam woda weszła na wysokość 0,5 m. Zniszczeniu uległ motor do pompowania wody oraz zalany został piec centralnego ogrzewania. Z uwagi na fakt, że w podpiwniczeniu znajdowała się woda z podsiąków na skutek podwyższonego poziomu wód gruntowych i zaistniałe starty nie dotyczą gospodarstwa domowego odmówiono przyznania pomocy finansowej. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, bowiem w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 września 2001 r. w sprawie wykazu miejsc dotkniętych powodzią nie została wymieniona miejscowość W. Kolegium wskazało, że sytuacja siedmioosobowej rodziny A.G. jest trudna i uprawnia do ubiegania się o udzielenie pomocy na zasadach ogólnych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.G. powtórzyła treść odwołania, a ponadto podniosła, że zalanie silnika wraz z pompą i pieca c.o. spowodowało znaczny uszczerbek w budżecie licznej rodziny. Zdaniem skarżącej były to straty w gospodarstwie domowym. Zgodnie z art. 32 ust. 3, 4 i 4a ustawy zasiłek celowy może być przyznany w razie poniesienia takich strat w wyniku zdarzenia losowego lub klęski żywiołowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powtarzając w całości uzasadnienie swej decyzji. W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres przedmiotowy tej kontroli regulują przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z nimi, jakkolwiek postępowanie przed sądem musi być inicjowane przez stronę, to badaniu sądu podlegają nie tylko kwestie objęte wyartykułowanymi przez tę stronę zarzutami. Sąd, działając w granicach danej sprawy, ma obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu czy czynności w ogóle, a nie tylko ze względu na wskazane przez skarżącego przesłanki. Ograniczenie tego obowiązku wynikać może jedynie z przepisu art. 134 § 2 ppsa, w którym sformułowany został zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego. Decyzja w sprawie zasiłku celowego z zakresu pomocy społecznej ma generalnie charakter uznaniowy. Przepis art. 32 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. pozostawia bowiem organowi pomocy wybór co do tego , czy zasiłek ten przyznać, czy też nie. Sądowa kontrola takiej decyzji polega na badaniu czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury. W szczególności sąd kontroluje, czy podjęto wszystkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego pozwalającego na stwierdzenie istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej i czy decyzja ta nie nosi znamion dowolności. Sfera uznania, o której mowa, dotyczy następstwa, a nie treści normy prawnej regulującej, czy też nawet definiującej, choćby przy użyciu pojęć nieostrych, sam przedmiot postępowania. Odmawiając zatem przyznania określonego świadczenia z tego powodu, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki dla takiego świadczenia przewidziane, organ nie działa uznaniowo. Charakter zasiłku celowego został określony w art. 32 ust. 1 ustawy. Z istoty swej zasiłek ten ma służyć zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Dopiero zatem istnienie takiej potrzeby otwiera drogę do uznaniowego działania organu. Brak zaś tej przesłanki wyklucza przyznanie zasiłku celowego na podstawie cytowanego przepisu. Dalsze ustępy art. 32 ustawy , wbrew temu co zdaje się uważać organ, nie regulują innego, niż określony w ust. 1 , zasiłku. W ust. 2 określone zostały jedynie przykładowo rodzaje potrzeb bytowych, zaspokojeniu których zasiłek celowy ma służyć, a w ust. 3 i 4 opisano sytuacje, w których zasiłek celowy może być także przyznany. Nie oznacza to jednak, że zasiłek celowy przyznawany w związku z klęską żywiołową czy wypadkiem losowym, jest innym świadczeniem od zasiłku celowego, o jakim mowa w ust. 1. Żądanie zatem strony o przyznanie zasiłku celowego wszczyna postępowanie w sprawie przyznania zasiłku celowego i ta sprawa musi być rozpatrzona przez organ w całości, a nie tylko w aspekcie jednej z ustawowych przesłanek, choćby ta właśnie była przez stronę eksponowana. W sprawie poddanej osądowi przedmiotem żądania zgłoszonego przez A.G. był zasiłek celowy . Rozpatrzenie tej sprawy wymagało ustalenia wszystkich ustawowych przesłanek mogących uzasadniać takie żądanie, a tego organy nie uczyniły. W istocie swe ustalenia ograniczyły do tego, czy straty były stratami w gospodarstwie domowym i czy wywołane zostały powodzią. Po pierwsze ustawa w art. 32 ust. 3 i 4 w ogóle nie wiąże możliwości przyznania zasiłku celowego ze stratami w "gospodarstwie domowym" lecz z istnieniem niezbędnej potrzeby bytowej spowodowanej stratami. Podkreślić przy tym należy, że wytyczne Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, do których organy się odwołują, nie stanowią obowiązującego źródła prawa, nie mogą zatem stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej. Stwierdzenie zatem, że straty nie dotyczyły gospodarstwa domowego nie może samo w sobie decydować o odmowie przyznania świadczenia. Odmowa natomiast może być uzasadniona brakiem niezbędnej potrzeby bytowej spowodowanej startami, ale w tym aspekcie sprawa nie została w ogóle rozpatrzona: brak jest ustaleń organu co do tego czy i w jakim stopniu uszkodzenie sprzętu o jakim mowa w uzasadnieniach decyzji ma wpływ na zaspokojenie potrzeb bytowych rodziny skarżącej. Na marginesie tego zagadnienia zwrócić należy uwagę i na to, że kwestią szkód w "gospodarstwie domowym" na tle ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi , która miała miejsce w lipcu 1997 r., zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II S.A./Kr 1835/97 . Choć sprawa ta rozstrzygana była na podstawie innych przepisów, to zawarte w tezie i uzasadnieniu wyroku z dnia 21 stycznia 1998 r. /ONSA 1998/4 poz. 132/ rozważania na temat charakteru szkód dotykających "gospodarstwa domowego" pozostawałyby aktualne dla sprawy niniejszej . Po wtóre wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia oparty został na twierdzeniu, że na skutek zalania uszkodzeniu uległy wymienione urządzenia, a to zdarzenie, mające w sprawie istotne znaczenie, nie zostało ani należycie opisane, ani skwalifikowane. Organy arbitralnie, na podstawie lakonicznego protokołu oględzin, wykluczyły związek tego zdarzenia z powodzią, choć przecież czynności w sprawie organ I instancji podjął właśnie "w związku z napływem fali powodziowej". W istocie nie wiadomo więc dlaczego uznano, że "dostanie się wody do piwnicy" skarżącej, czy też " podwyższenie poziomu wód gruntowych i podsiąkanie" nie było skutkiem powodzi. Nie wiadomo zaś w ogóle, dlaczego to zdarzenie nie zostało uznane za "zdarzenie losowe", o jakim mowa w art. 32 ust. 3 ustawy. Miejscowość W. rzeczywiście nie była pierwotnie umieszczona w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 4 września 2001 r., choć została tam umieszczona kolejną zmianą rozporządzenia - z dniem 24 stycznia 2002 r. /czego zresztą nie dostrzegł organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2002 r./. Ta okoliczność jednak w sprawie nie ma znaczenia. Ustawa z dnia z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz o zmianie niektórych ustaw nie modyfikowała i nie ingerowała w zakres uprawnień regulowanych ustawą o pomocy społecznej. Rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy miało służyć realizowaniu uprawnień przysługujących na podstawie tej ustawy, a nie ustawy o pomocy społecznej. To więc, że dana miejscowość nie była umieszczona na /stanowiącej załącznik do rozporządzenia/ liście miejscowości dotkniętych powodzią 2001 r. nie stanowi samo w sobie dostatecznej podstawy do uznania, że w miejscowości tej nie doszło do strat związanych z klęską żywiołową w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. W omawianej zatem sprawie nie zostały wyjaśnione i ustalone istotne dla sprawy okoliczności. Odmowa przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego uzasadniona została brakiem normatywnych przesłanek, których katalog wadliwie jednak określono . W pierwszej kolejności w sprawie winny były być wyjaśnione i ustalone wszystkie fakty pozwalające na stwierdzenie czy istnieją, regulowane przepisem art. 32 ustawy o pomocy społecznej, ustawowe przesłanki otwierające możliwość przyznania zasiłku celowego. Dopiero wówczas decyzja o odmowie lub przyznaniu świadczenia mogłaby być należycie uzasadniona. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt pkt 1c w zw. z art. 135 , oraz art. 200 ppsa, orzeczono jak w wyroku.