II SA/Kr 389/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu użytkowania budynku zgodnie z przeznaczeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. II SA/Kr 389/02 Uzasadnienie Decyzja z dnia [...] maja 2000 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 66 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt l, art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał "inwestorowi Firmie "K." S.C. - P. A. K. i P. K. z siedz. K., ul. P. [...] użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w K., użytkowanego obecnie jako budynek produkcyjny dla wytwarzania otulin z wibrobetonu do lanc hutniczych - w terminie natychmiastowym". W uzasadnieniu decyzji podano, że właściciele posesji przy ul. P. [...] L. i A. K. posiadają decyzję z dnia [...] czerwca 1989 r. udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. budowa budynku gospodarczego i mieszkalnego. Od roku 1998 w przedmiotowym budynku prowadzona jest, przez firmę "K." s.c., bez uzyskania wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, działalność gospodarczo-produkcyjna, polegająca na wytwarzaniu otulin z wibrobetonu do lanc hutniczych. Zgodnie z opinią Wydziału Architektury UM. z dnia [...] marca 2000 r., na podstawie zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. - przedmiotowy budynek gospodarczy, użytkowany jako produkcyjny, położony jest w obszarze mieszkaniowym M4-303 /strefy 11, 13, 16, 20/, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi, po spełnieniu ustaleń obowiązujących dla przypisanych stref polityki przestrzennej. W związku z ustalonym faktem przekroczenia dopuszczalnego w tym obszarze poziomu hałasu, opinia stwierdza, iż prowadzona działalność nie jest zgodna z ustaleniami planu. W odwołaniu od tej decyzji Firma "K." s.c. podniosła, że niezwłocznie po przeprowadzeniu pomiarów hałasu zostały wykonane ekrany akustyczne, które w znacznym stopniu ograniczyły emisję hałasu. W kwietniu 2000 r. został też złożony wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. Podała też, że opisane przez organ ograniczenia w zagospodarowaniu terenu są zaskoczeniem, ponieważ w okresie wcześniejszym cały teren przyległy do kombinatu metalurgicznego był przeznaczony pod zabudowę przemysłową. W toku postępowania odwoławczego, w dniu [...] listopada 2001 r. odwołująca się przedłożyła sporządzony przez zespół naukowo-badawczy A. sp. z o.o dokument pn. "Analiza klimatu akustycznego w otoczeniu firmy produkcyjno-handlowej K. w K.". Decyzją z dnia 14 grudnia 2001 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § l pkt l kpa i art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzje w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekł o nakazaniu inwestorom: A. K. i P. K. wspólnikom s. c. "K." z siedzibą w K. użytkowania zgodnie z przeznaczeniem budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w K., użytkowanego obecnie jako budynek produkcyjny dla wytwarzania otulin z wibrobetonu do lanc hutniczych. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył ustalenia organu I instancji dodając, że poczynione one zostały na podstawie oględzin, decyzji o pozwoleniu na budowę z 1989 r., instrukcji technologii stanowiska produkcji lanc, schematów zabezpieczenia p. poż. hali produkcji lanc, wypisów z rejestru gruntów, sprawozdania z badań pomiarów akustycznych przeprowadzonych przez Laboratorium Akredytowane przez Polskie Centrum i Środowiska w K., protokołu pokontrolnego nr [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Odnotował też organ II instancji fakt przedłożenia w toku postępowania odwoławczego opisanej wyżej "Analizy" zawierającej stwierdzenie, że "w chwili obecnej poziom emisji hałasu do środowiska nie przekracza dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w środowisku, a praca zakładu nie stanowi uciążliwości dla środowiska w dziedzinie akustyki". Dalej stwierdził organ, że "każdy obiekt lub pomieszczenie winny być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w rozporządzeniu, przepisach szczególnych, Polskich Normach, w decyzji o ustaleniu wzizt, w wymaganych decyzjach organów do tego upoważnionych, a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub zmianę sposobu użytkowania". Zgodnie z przepisami rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez pomieszczenie gospodarcze w budynku rozumie się pomieszczenie służące do przechowywania materiałów i sprzętu związanego z obsługą budynku, przedmiotów i produktów żywnościowych użytkowników budynku, a także odpadków stałych. Przedmiotowy budynek jest zatem użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, a w takiej sytuacji organ zobowiązany jest wydać decyzję o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości przez nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. W budynku prowadzona jest działalność uciążliwa dla środowiska, a budynek wg. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się w obszarze mieszkaniowym i jego obecna funkcja jest niezgodna z ustaleniami planu dla tego obszaru. Złożenie przez inwestora w kwietniu 2000 r. wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania nie może mieć, zdaniem organu, wpływu na rozstrzygnięcie. Wpływu takiego nie ma też dostarczone opracowanie /"Analiza"/. Przedmiotem bowiem postępowania jest użytkowanie obiektu niezgodnie z przeznaczeniem, a nie uciążliwość zakładu produkcyjnego. Wyjaśnił organ, że decyzja organu I instancji została zmieniona z uwagi na brzmienie ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - prawo o działalności gospodarczej, zgodnie z którym przedsiębiorca to osoba fizyczna, osoba prawna oraz nie mająca osobowości prawnej spółka prawa, handlowego, a za przedsiębiorców uznaje się też wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej. Nakaz zatem "winien być skierowany na wspólników spółki cywilnej, nie zaś na samą spółkę, która utraciła przymioty przedsiębiorcy". W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. K. wniósł o uchylenie decyzji zarzucając, iż : 1. Błędnie ustalono strony postępowania. Właścicielami nieruchomości są L. i A. K. i oni też byli adresatami decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z 1989 r. Inwestorem nie była spółka K.. 2. W obszarze mieszkaniowym M4 303 plan miejscowy dopuszcza lokalizację usług komercyjnych pod pewnymi warunkami, a spełnienie tych warunków wykazano w toku postępowania odwoławczego w przedłożonej "Analizie". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do motywów swego rozstrzygnięcia. W związku z wejściem w życie z dniem l stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej /w skrócie - ppsa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Oba zarzuty skargi są uzasadnione. Jako materialnoprawną podstawę swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego. Domyślać się należy, że również do tego przepisu nawiązuje decyzja organu II instancji, choć ta - ani w części wstępnej, ani w uzasadnieniu nie powołuje się na żadną podstawę materialnoprawną podstawę samodzielnie przecież podjętego rozstrzygnięcia: przywołuje jedynie przepisy proceduralne i kompetencyjne. Podkreślić zaś należy, że, zwłaszcza kiedy dochodzi do wydania decyzji reformatoryjnej, konieczne jest nie tylko podanie, ale i omówienie przez organ odwoławczy tych przepisów prawa materialnego, które zostały przez niego zastosowane. Abstrahując nawet jednak od wytkniętego uchybienia stwierdzić należy, że prawną podstawą zaskarżonej decyzji nie mogły być inne, jak tylko zawarte w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisy. W tym bowiem rozdziale regulowane są kwestie związane z utrzymaniem obiektów budowlanych. Adresatami owych norm są zasadniczo właściciele obiektów lub ich zarządcy. Prawo budowlane nie zawiera własnej definicji pojęcia "zarządcy", zgodzić się należy jednak z poglądem, że - w zależności od okoliczności - zakres znaczeniowy tego pojęcia może być, w rozumieniu prawa budowlanego, nieco odmienny od definiowanego w innych ustawach. Rzecz jednak w tym, że obowiązkiem organu budowlanego kierującego nakaz do określonych osób jest wykazanie nie tylko zasadności samego nakazu, ale i wyboru jego adresata. W sprawie niniejszej, jak się wydaje, niewątpliwe jest, że małżonkowie L. i A. K. nadal pozostają właścicielami nieruchomości, na której oni też wznieśli przedmiotowy budynek. Niewątpliwe też jest, że działalność gospodarczą w tymże budynku prowadzi spółka cywilna K.. To jednak samo w sobie nie wystarcza jeszcze do stwierdzenia, że to właśnie ta spółka /a raczej jej wspólnicy/ może być traktowana jak zarządca w rozumieniu wskazanych przepisów prawa budowlanego. Żadne okoliczności faktyczne mogące takie stanowisko uzasadniać, w tym odnoszące się do przedmiotowego budynku relacje pomiędzy właścicielami nieruchomości, a wspólnikami spółki, nie zostały wyjaśnione. Nie wiadomo zaś z jakiego powodu wspólnicy spółki nazywani są przez organy "inwestorami". Zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego inwestor - to uczestnik procesu budowlanego, którego obowiązki są związane z procesem budowy. Z poczynionych zaś przez organy ustaleń nie wynika, aby wspólnicy spółki w przedmiotowym obiekcie wykonali jakiekolwiek prace budowlane, wiadomo jedynie że prowadzą w nim określoną działalność gospodarczą. W takich okolicznościach skierowany do podmiotu gospodarczego nakaz w istocie stanowi ingerencję organu budowlanego w dziedzinę pozostającą poza jego kompetencjami. Adresatem decyzji tego organu może być bowiem tylko taki podmiot, na którym spoczywają, wynikające z przepisów prawa budowlanego, określone obowiązki. W sprawie niniejszej zatem wspólnicy spółki mogliby zostać obciążeni obowiązkiem związanym z użytkowaniem obiektu, gdyby zostało wykazane, że są jego zarządcami. Tymczasem organ zdaje się przywiązywać wagę jedynie do statusu prawnego spółki cywilnej jako podmiotu gospodarczego. Ta kwestia zaś dla postępowania administracyjnego o takim przedmiocie jak w sprawie niniejszej, ma tylko znaczenie proceduralne. Czym innym bowiem jest proceduralny problem prawidłowego określenia strony postępowania zgodnie z art. 29 kpa, a czym innym wskazanie właściwego adresata formułowanego w decyzji nakazu. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że w 1998 r. doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. W tym stanie całkowite pominięcie regulacji zawartej w przepisie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego ocenić należy jako istotne naruszenie prawa. Przepis ten nie został nawet wymieniony w decyzjach organów, choć przecież to właśnie on winien stanowić podstawę stosownych rozstrzygnięć. Wskazana norma odnosi się do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezależnie od charakteru tej zmiany, a więc niezależnie od tego czy samowola mieści się w ramach pkt l czy też pkt 2 ust. 2. Istotą jest to, że w takim wypadku organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie, którego wyniki będą uzasadniać albo legalizację stanu powstałego w wyniku samowoli, albo likwidację tego stanu. Wybór jednej z w/w możliwości nie jest absolutnie dowolny, dopiero niemożność doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami powodować może konieczność podjęcia najbardziej rygorystycznego rozwiązania. W sprawie niniejszej zatem, wbrew stanowisku organu, dostarczony w postępowaniu odwoławczym dokument może mieć znaczenie istotne i wymaga, tak jak każdy dowód w sprawie, stosownej oceny. Zwrócić przy tym należy uwagę, że konkluzja znajdującej się w aktach sprawy opinii UM. z dnia [...] marca 2000 r. dotyczącej przeznaczenia działek przy ul. P. [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o niezgodności obecnie prowadzonej w przedmiotowym obiekcie działalności z zapisami planu, sformułowana została jednoznacznie w związku z ustalonym faktem przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Ten zaś stan, jak wynikałoby z "Analizy", miał się istotnie zmienić. W chwili orzekania zatem przez organ odwoławczy, stan faktyczny sprawy mógł być zupełnie odmienny od przyjętego przez organ I instancji. Kwestia zaś zgodności obecnego sposobu użytkowania obiektu z zapisami planu winna być poddana nowej, szczegółowej analizie. Na marginesie zauważyć trzeba, że organ odwoławczy, wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia, zupełnie dowolnie stwierdził, że w wypadku użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem konieczne jest wydanie nakazu usunięcia nieprawidłowości poprzez nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Żaden przepis Prawa budowlanego, w tym także z art. 66 pkt. 3 nie utożsamia takiego nakazu z "usunięciem nieprawidłowości". Oczywiście związku takiego wykluczyć z góry nie można, ale wskazanie nakazu jako jedynego sposobu "usunięcia nieprawidłowości" wymaga faktycznego uzasadnienia, którego brak jest w zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny sprawy, pozwalający na przyporządkowanie go właściwej normie, nie został należycie wyjaśniony. Żaden praktycznie ze zgromadzonych dowodów nie został omówiony i oceniony. Podkreślić trzeba, że wypełnienie norm 77 § l, art. 80 i art. 107 § 3 kpa nie polega tylko na wymienieniu zgromadzonych dowodów, ale także na ocenie każdego z nich, na wskazaniu czy i jakie fakty na podstawie każdego z nich zostały ustalone i jakie miały one znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzonych uchybień, na podstawie art. 145 § l pkt l a i l c, w związku z art. 135 ppsa, oraz na podstawie art. 200 ppsa, orzeczono jak w wyroku.