II SA/Kr 389/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Wojewody z dnia 9 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 6 czerwca 2008 r. nr [...] Starosta orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...] obręb [...], oznaczonej jako część działki nr "1" (stanowiącej część dawnej działki nr "2" położonej w W.), będącej własnością Powiatu [...] w bezpłatnym użytkowaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej w O., ujawnionej w Księdze Wieczystej Nr [...], przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 29 września 1964 r. nr [...] pod budowę Szpitala Powiatowego w O.. Organ wydał swoją decyzję w oparciu i następujący stan faktyczny. Orzeczeniem z dnia 29 września 1964 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr "2" o pow. 0,6600 ha na cele budowy Szpitala Powiatowego w O.. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa od spadkobierców R. M. (B. M., K. M., M. M., W. G. i M. F.). Wywłaszczona nieruchomość położona jest w W., oznaczona jako dawna działka nr "2" o pow. 0,6600 ha została włączona do miasta O. na podstawie Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie utworzenia, zniesienia i zmiany granic niektórych miast (Dz. U. z 1972 r. Nr 50, poz. 327) i weszła w skład działki nr "3" o powierzchni 4,2903 ha (operat nr [...]), będącej własnością Skarbu Państwa w zarządzie Zespołu Opieki Zdrowotnej w O., ujawniona została w Księdze Wieczystej Nr [...]. Następnie operatem nr [...] działka nr "3" uległa podziałowi na działki nr "4" o powierzchni 0,1740 ha i nr "5" o powierzchni 4,2903 ha. Z kolei działka nr "5" na podstawie projektu podziału nr KERG.[...] podzieliła się na działki nr "1" o powierzchni 4,1102 ha (obejmująca dawną działkę nr "2") i nr "6" o powierzchni 0,0061 ha. Powiat stał się właścicielem nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr "5" o powierzchni 4,1163 ha z mocy prawa (działka nr "1" stanowi jej część), co potwierdza decyzja Wojewody z dnia 14 lutego 2000 r. nr [...]. Część nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr "1", znajdującej się poza ogrodzeniem szpitala, nie została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o jej wywłaszczeniu i Starosta powziął zamiar użycia części tej nieruchomości na inny cel. W związku z tym Starosta zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2005 r. nr [...] poinformował spadkobierców R. M., tj. D. B., K. F. i K. F. o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Z takim wnioskiem wystąpili K. F. i K. F., a D. B. oświadczyła, że wniosek ten popiera. Wnioskodawcy, pomimo kilkakrotnych wezwań organu prowadzącego postępowanie nie dostarczyli tytułu własności do wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dawna działka nr "2" położona w W.. Tytułu własności nie odnaleziono w dokumentach wywłaszczeniowych znajdujących się w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., o czym świadczy pismo z dnia 19 listopada 2007 r. nr [...] oraz notatka służbowa spisana w dniu 18 maja 2006 r. W ww. orzeczeniu o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz orzeczeniu o odszkodowaniu z dnia 7 października 1965 r. nr [...] brak jest wzmianki o tytule własności bądź księdze wieczystej. W operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] założonym w 1962 r. pod pozycją rejestrową 190 jako osoba władająca gruntem figurowała B. M. c. R. M.. W świetle powyższego organ I instancji orzekł o odmowie jej zwrotu, a to wobec braku tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia 6 czerwca 2008 r. nr [...], w dniu 11 lipca 2008 r. odwołanie złożyła K. F., w którym podniosła, że w momencie wywłaszczenia został sprawdzony tytuł własności do przedmiotu nieruchomości. Żądanie zatem przedstawienia tytułu własności jest bezzasadne. Decyzją z dnia 9 stycznia 2009 r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 6 czerwca 2008 r. nr [...]. Organ odwoławczy podzielił zarówno ustalenia faktyczne organu I instancji jak i uzasadnienie prawne decyzji. Organ II instancji przytoczył treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości w trybie tego przepisu w pierwszej kolejności należy ustalić właścicieli nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, gdyż tylko oni lub ich spadkobiercy są uprawnieni do żądania zwrotu takiej nieruchomości. Stosownie natomiast do art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Prawo własności w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej bądź zawierania umowy cywilno - prawnej w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych musi być zatem bezsporne. Organ II instancji zauważył, że organ I instancji dokonując kwerendy archiwalnych dokumentów wywłaszczeniowych zakończonych orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 29 września 1964 r. nr [...] znajdujących się w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. nie odnalazł dokumentów potwierdzających tytuł własności wnioskodawców do przedmiotowej nieruchomości. W aktach wywłaszczeniowych znajduje się natomiast zaświadczenie Sądu Powiatowego w O. Oddział Ksiąg Wieczystych stwierdzające, że w spisach właścicieli nieruchomości położonych we wsi W. powiatu [...] - nazwisko R. M., względnie jego spadkobierców: P., K., M. i B. nie figuruje. Tym samym nawet jeśli wyżej wymienieni byli właścicielami jakiejkolwiek nieruchomości położonej w terytorium wsi W. to nieruchomość ta nie miała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru złożonych dokumentów. W aktach przedmiotowej sprawy oraz w dokumentacji archiwalnej nie odnaleziono żadnego dokumentu, który potwierdziłby, że spadkobiercy po R. M. w dacie wywłaszczenia występowali w postępowaniu wywłaszczeniowym w trybie art. 19 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To znaczy w toku postępowania zgłosili i udowodnili swoje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Wskazano, że w aktach archiwalnych znajduje się co prawda orzeczenie z 7 października 1965 r. nr [...] o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości położone w gm. kat. W. na rzecz spadkobierców R. M.. Jednakże nie oznacza to jednak automatycznie, że spadkobiercy R. M. w dacie wywłaszczenia posiadali tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości, bowiem treść art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazuje, że jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w decyzji wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 - osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, jeżeli właściciel wyraża zgodę na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Wobec faktu braku udowodnienia przez spadkobierców R. M. będących wnioskodawcami niniejszego postępowania przysługiwania im w dacie wywłaszczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ odwoławczy uznał, że nie przysługuje im przymiot strony w niniejszym postępowaniu w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji decyzję Starosty [...] z dnia 6 czerwca 2008 r. nr [...] należało uznać zatem za prawidłową i zasługującą na utrzymanie w mocy. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie złożyła K. F.. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. W uzasadnieniu skargi K. F. podniosła, że organy blednie uznały, iż to na spadkobiercach poprzedniego właściciela spoczywa obowiązek udowodnienia prawa własności ich poprzednika prawnego. Nadto wywodziła, że z decyzji wywłaszczeniowej jak i z orzeczenia o przyznaniu odszykowania wynika fakt własności jej poprzedników prawnych spornej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pierwszą czynnością organu jest właściwe określenie kręgu spadkobierców byłego właściciela nieruchomości. Ciężar wykazania legitymacji spoczywa na wnioskodawcach żądających zwrotu, którzy powinni swoje prawo udowodnić prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. W niniejszej sprawie D. B., K. F. i K. F. wykazali, że są spadkobiercami R. M. stosownymi dokumentami. Zgodnie z art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Rację mają obydwa organy, że tylko osoba będąca właścicielem nieruchomości lub jej spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oczywiście prawo własności nieruchomości powinno być bezsporne. W niniejszej sprawie organy powzięły wątpliwości co do faktu, czy właściciele spornej działki, wymienieni w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 29 września 1964 r. być może nie są jej właścicielami, gdyż nie udało się odnaleźć dokumentu potwierdzającego własność tych osób lub własność tej nieruchomości przypadająca na rzecz R. M.. Organy zobowiązały spadkobierców do wykazania prawa własności, jak również same poszukiwały w archiwach odpowiednich dokumentów. W sytuacji braku dowodu bezpośredniego prawa własności nieruchomości przysługującego poprzednim właścicielom skłonił organy do odmowy wnioskodawcom zwrotu spornej działki. Zdaniem Sądu bezpodstawnie organy uznały, że brak jest dowodów na to, że poprzedni właściciele nieruchomości nie posiadali do niej praw. W obrocie prawnym funkcjonują bowiem inne dowody, które winny być pomocne przy ustalaniu prawa własności na rzecz wnioskodawców. Jednym z nich jest ostateczna decyzja wywłaszczeniowa (akta administracyjne sprawy, tom I karta nr 51, tom II, karta nr 24). Jest ona dokumentem urzędowym. Wynika z niej, że wywłaszczona działka o nr "2" i powierzchni 6600 m2 była własnością B. M., M. M., K. M., W. G. i M. F.. Co do zasady osoba wymieniona w decyzji wywłaszczeniowej była właścicielem nieruchomości. Oczywiście mogło zdarzyć się tak, że wywłaszczono osobę, która nie była już właścicielem nieruchomości, np. wskutek jej zasiedzenia przez osobą trzecią lub z innych powodów. Jednakże w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podejrzeń, aby osoby wymienione jako właściciele działki nr "2" w decyzji wywłaszczeniowej nie były jej właścicielami. Wywłaszczenie miało miejsce w 1964 r., co już powoduje duże trudności dowodowe z powodu niezachowania się całości dokumentów. Ponadto, osoby wskazane w decyzji wywłaszczeniowej byli spadkobiercami R. M., zmarłego w 1913 r. Tym samym w istocie w tej sprawie organy administracji zobowiązując wnioskodawców do przedstawienia dokumentu stwierdzającego prawo własności do przedmiotowej działki nałożyli obowiązek dostarczenia dowodu potwierdzającego uzyskanie własności tej działki przed 1913 r. Fakt, że w aktach wywłaszczeniowych nie odnaleziono takiego dokumentu (dokumentów) potwierdzających prawo własności do nieruchomości nie musi świadczyć, że jako właścicieli działki wpisano do decyzji wywłaszczeniowej osoby nie mające do niej praw. W szczególności takim dowodem nie jest pismo z Sądu Powiatowego w [...] informujące, że R. M. ani jego spadkobiercy nie figurują w spisach właścicieli nieruchomości. Dodatkowo za stanowiskiem Sądu przemawia fakt ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na rzecz spadkobierców R. M.. W orzeczeniu o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości z dnia 7 października 1965 r. (akta administracyjne sprawy, tom I karta nr 71) podano, że spadkobiercy R. M., którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej są uprawnieni do otrzymania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie można było pominąć postanowienia Sądu powiatowego z 13 stycznia 1964 r. stwierdzające prawa do spadku po R. M. i M. M. (akta administracyjne sprawy, tom I karta nr 20). Kolejnym dowodem jest wykaz wywłaszczeniowy parcel zawnioskowanych do wywłaszczenia z 1962 r., z którego wynika, że właścicielem-użytkownikiem działki nr "7" (po wywłaszczeniu nr "2") była B. M., córka R. M. (akta administracyjne sprawy, tom I karta nr 57). Podobny wpis znajduje się w wykazie zmian gruntowych sporządzony wprawdzie w 1986 r., ale wskazujący również na dotychczasowy stan własności (akta administracyjne sprawy, tom I karty nr 60-61). Kolejny dowód to informacja Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. z 1966 r. o braku możliwości wypłaty odszkodowania na rzecz spadkobierców po R. M. z powodu nie przeprowadzenia postępowania spadkowego i wydane na tej podstawie postanowienie o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego (akta administracyjne sprawy, tom I karta nr 80 i nr 79). Okoliczność, że na rzecz osób, będących spadkobiercami po zmarłym R. M. przeprowadzono postępowanie spadkowe w styczniu 1964 r., a wywłaszczenia dokonano we wrześniu 1964 r. może świadczyć o tym, że spadkobierców R. M. nie ujawniono w Księdze Wieczystej nieruchomości - o ile taka była założona dla tej nieruchomości – przed jej wywłaszczeniem i wpisem Skarbu Państwa. Nie jest to jednak takie oczywiste, skoro w aktach sprawy znajduje się również orzeczenie o odszkodowaniu z dnia 7 października 1965 r. na karcie nr 21 (akta administracyjne sprawy, tom II), z którego wynika przyznanie spadkobiercom R. M. jako właścicielom ujawnionym w księdze wieczystej odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości. Mając tak zgromadzony materiałom dowodowy organy administracji błędnie uznały, że spadkobiercy osób wywłaszczonych w 1964 r. nie wykazali swojej legitymacji do starania się o zwrot nieruchomości. Wykazanie posiadania prawa własności do wywłaszczonej nieruchomości nie zawsze może nastąpić poprzez przedstawienie wypisu z księgi wieczystej lub np. umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego. Jeżeli z całokształtu materiału dowodowego sprawy będzie wynikał fakt nie budzący wątpliwości, że dana osoba była właścicielem wywłaszczanej nieruchomości – to nie można tego faktu pominąć. Trudno byłoby przy tym wymagać, aby wnioskodawcy mieli obowiązek przedkładania – tak jak tego wymagały organy administracji – dowodu własności sprzed 1913 r. (daty śmierci R. M.). Ponadto należy również zwrócić i na to uwagę, że skoro w dacie wywłaszczenia nieruchomości organ administracji państwowej nie miał wątpliwości co do ustalenia osób, których pozbawia własności, to może być niezrozumiałym kwestionowanie tego ustalenia przez organy administracji w postępowaniu mającym na celu zwrot takiej nieruchomości. Wadą było również błędne wysłanie zaskarżonej decyzji do D. B. na adres w O., zamiast na adres zamieszkania w W.. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w tej sprawie organy administracji wadliwie przeprowadziły postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie faktycznego stanu w sprawie oraz – co jest istotne w tej sprawie – dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Brak ustalenia istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że wnioskodawcy nie udowodnili swojego prawa własności do wywłaszczonej nieruchomości jako spadkobiercy poprzednich właścicieli. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien w szczególności uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w tej sprawie przez Sąd i stosownie do niej ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie. Wobec zwolnienia w tej sprawie skarżącej z ponoszenia kosztów sądowych, Sąd nie orzekał o zwrocie tych kosztów w wyroku uwzględniającym skargę. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.