II SA/Kr 389/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mirosław Bator / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2013 r., nr [...] , znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 5 listopada 2012 r. nr [....] działając na podstawie art. 61 a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości wykonania przebudowy instalacji wodociągowej w S. z wniosku M.B. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 18 października 2012 r. wnioskodawczyni wniosła o wszczęcie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego oraz uchylenie warunków technicznych z dnia 21 maja 2008 r. i wcześniejszych wydanych z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego (...). Organowi z urzędu wiadomym jest, że w sprawie przebudowy instalacji wodociągowej oraz jej rozbiórki w budynku mieszkalnym nr [....] w S. było prowadzone postępowanie w związku z postanowieniem z dnia 28 listopada 2008 r. W toku prowadzonego postępowania zapadły następujące rozstrzygnięcia: decyzja PINB w M. z dnia 28 lipca 2009 r., decyzja MWINB w K. z dnia 20 stycznia 2010 r., wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 475/10. Złożony wniosek przez M.B. organ uznał za tożsamy ze sprawą prowadzoną przez PINB w M. oraz organ II instancji jak również WSA w Krakowie. Zatem nie można wydać drugiego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, gdyż druga decyzja byłaby obarczona wadą nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Na to postanowienie zażalenie wniosła M.B. twierdząc, że wskazany wyrok sądu dotyczy całkiem innych prac, które były prowadzone w zupełnie innym miejscu. Podniosła, że jest to nowa sprawa, w której organ powinien wszcząć postępowanie i wydać decyzję. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r. nr [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 K.p.a. a także art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a K.p.a. ma charakter formalny, dlatego na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, kwestie zaliczane do meritum sprawy nie mogły być przedmiotem oceny organu I instancji. Ustawodawca w art. 61 a § 1 K.p.a. przyjął dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W przedmiotowej sprawie strona wnioskowała o wszczęcie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego oraz uchylenie warunków technicznych z dnia 21 maja 2008 r. i wcześniejszych wydanych z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 15 pkt 2.3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i wszczęcie postępowania i nakazanie T.S. i J.S. wykonania przebudowy instalacji wodociągowej i nałożenia obowiązku starania się w tym zakresie do otrzymania decyzji pozwolenia na przebudowę instalacji wodociągowej w budynku nr (...). Postępowanie administracyjny w sprawie przebudowy instalacji wodociągowej w budynku mieszkalnym nr [....] w S. zakończyło się decyzją PINB w M. z dnia 28 lipca 2009 r., którą uznano za bezprzedmiotowe i umorzono postępowanie w tej sprawie. Nadto sprawa ta była badana także przed sądem administracyjnym. W przedmiotowej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2414/10 oddalający skargę M.B. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 475/10. WSA w Krakowie w swoim wyroku jednoznacznie wskazał, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane polegały na przebudowie przyłącza wodociągowego oraz przebudowie instalacji wodociągowej. Zdaniem organu odwoławczego PINB w W. słusznie uznał, że sprawa z wniosku M.B. z dnia 18 października 2012 r. jest tożsama ze sprawą, która została już merytorycznie rozstrzygnięta. Zasadne jest zatem twierdzenie, że wobec faktu, że stan prawny i faktyczny nie uległ zmianie, ponowne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie objętym wyżej wskazanym wnioskiem stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia nieważności ponownie wydanej w sprawie decyzji. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.B. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a., art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 123 K.p.a., jak również brak rozpoznania sedna sprawy w zakresie złożonego wniosku z dnia 18 października 2012 r., bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania i powoływanie się przez organy na prowadzone postępowanie w zakresie wstrzymania prac budowlanych, które nie są tematem wniosku skarżącej. W uzasadnieniu skarżąca podała, że Sąd nie wydał w sprawie żadnego rozstrzygnięcia. Inwestorzy T.S. i J.S. byli upoważnieni wyłącznie do przeniesienia wodomierza, a nie do przebudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 4 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i § 2 P.p.s.a.) Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 5 listopada 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W literaturze wskazuje się, że powołany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organy administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61 a). Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku M.B. z dnia 18 października 2012 r., dotyczącego "wszczęcia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego oraz uchylenia warunków technicznych z dnia 21 maja 2008 r. i wcześniejszych wydanych z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 15 pkt 2.3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i wszczęcie postępowania i nakazania T.S. i J.S. wykonania przebudowy instalacji wodociągowej i nałożenia obowiązku starania się w tym zakresie do otrzymania decyzji pozwolenia na przebudowę instalacji wodociągowej w budynku nr [....] (...)". Poza sporem jest, że postępowanie administracyjne dotyczące przebudowy instalacji wodociągowej istniejącej instalacji w budynku mieszkalnym nr [....] na działce nr [....] w S. bez wymaganego pozwolenia na budowę w trybie tzw. postępowania naprawczego wcześniej toczyło się przed organami administracji publicznej jak i sądem administracyjnym i zostało prawomocnie zakończone. Bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia 28 lipca 2009 r., działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w tej sprawie. Następnie [....] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 stycznia 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 475/10 oddalił skargę na powyższą decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2414/10 oddalił skargę kasacyjną. Zatem wcześniejszy wniosek skarżącej, który zainicjował opisane wyżej postępowanie dotyczył tożsamej sprawy administracyjnej. Za nieuzasadnione należy uznać twierdzenia skarżącej, jakoby treść jej wniosku z dnia 18 października 2012 r. wskazywała, iż dotyczy on zupełnie innej sprawy. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 czerwca 2010 r. określił dokładnie zakres przedmiotowy sprawy, formułując go jako przebudowę przyłącza wodociągowego i przebudowę instalacji wodociągowej a także wskazał przepisy w oparciu o które toczyło się to tzw. postępowanie naprawcze tj. art. 51 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Porównując to z zakresem żądania skarżącej wyrażonego w obecnie rozpatrywanym wniosku stwierdzić należy, że zakresy przedmiotowe tych dwóch spraw są identyczne i tożsame. To, że skarżąca użyła innych sformułowań i słów do zgłoszenia obecnego żądania nie oznacza to, że dotyczy ono innej sprawy administracyjnej. Ponownie domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 51 ust 1 ustawy Prawo budowlane dotyczące przebudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej bez wymaganego pozwolenia na budowę tj. sprawy tożsamej ze sprawą zakończona decyzją ostateczną z dnia 20 stycznia 2010 r. którą kontrolował sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. Biorąc zatem powyższe rozważania pod uwagę stwierdzić należy, że stanowisko organu zarówno I jak i II instancji należy uznać za prawidłowe. Zasadnie uznano, że żądanie M.B. odnosi się do sprawy, która była już przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego jak i sądu administracyjnego. Tym samym nie można było wydać drugiego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, gdyż druga decyzja byłaby obarczona wadą nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W świetle powyższego, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi