II SA/Kr 39/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) Sędziowie: AWSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi ,,[ ]" Sp.z.o.o w W. na decyzję Wojewody z dnia [ ] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...], znak [...] z dnia [...], na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity. Dz. U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016. z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. - zgłoszono sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia reklamowego nietrwale związanego z gruntem, tj. posadowionego na gruncie, o powierzchni tablicy reklamowej [...] m2, przy ul. [...] w [...], na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawca zgłosił zamiar wykonania montażu urządzenia reklamowego - tablicy reklamowej o powierzchni [...] m2 przymocowanej do dwóch słupów stalowych [...]mm o wysokości [...] m, które miały zostać zamontowane przy pomocy śrub do dwóch stóp fundamentowych żelbetowych o wym. [...] [...] m i wysokości [...] m. Uwzględniając powyższe uznano, że montaż zgłoszonego urządzenia reklamowego, przestrzennego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wymaga sporządzenia projektu budowlanego przez uprawnionego projektanta, w którym precyzyjnie należy przewidzieć wpływ wiatru na konstrukcję urządzenia i tablicy reklamowej, zaś w trakcie prowadzenia robót budowlanych powinien być sprawowany odpowiedni nadzór ze strony uprawnionej osoby. Okoliczności te wskazują, że aby zapewnić bezpieczeństwo ludzi i mienia inwestor powinien uzyskać na zgłoszony zakres robót pozwolenie na budowę w formie decyzji administracyjnej. Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżone w terminie przez [...] sp. z o.o. w [...], która w odwołaniu domagała się jej uchylenia. Skarżąca podnosiła, że w zakresie działalności przedsiębiorstwa, na podstawie art. 29 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane złożyła zgłoszenie przystąpienia do instalacji spornego urządzenia reklamowego, nietrwale związanego z gruntem. Powyższy wniosek zawierał zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa Budowlanego niezbędne oświadczenia, pełnomocnictwa i umocowania prawne oraz projekt konstrukcyjno-budowlany z opisem i obliczeniami statycznymi. Wnosząc sprzeciw organ stwierdził iż urządzenie reklamowe może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, sugerując tym samym, że przedłożony projekt został wykonany niezgodnie ze sztuką budowlaną. Powyższe jest niezgodne z prawdą, ponieważ przedłożony projekt został wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia. Roboty budowlane przy montażu tego typu urządzeń reklamowych zawsze są prowadzone pod nadzorem osób uprawnionych przez specjalistyczną firmę zgodnie z przepisami BHP. Niezrozumiałe jest zatem, na jakiej podstawie organ przyjmuje, że prace przy montażu projektowanego urządzenia reklamowego będą wykonywane przez osoby do tego nie uprawnione. Skarżąca wskazywała nadto, że instalacja projektowanego urządzenia reklamowego polega na montażu konstrukcji z przywiezionych gotowych elementów. Niezbędny czas do posadowienia reklamy to [...]-[...] godzin. Tyle samo czasu jest niezbędne do demontażu i ewentualnego usunięcia projektowanej konstrukcji reklamowej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. znak [...], na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.104 k.p.a. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, co następuje. W art. 29 Prawa budowlanego wymienione zostały obiekty budowlane i roboty budowlane, których realizacja jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i które mogą być wykonywane w oparciu o zgłoszenie. Zawarty w tym przepisie katalog stanowi zbiór zamknięty. Oznacza to, że tylko budowa tych obiektów i tylko te roboty budowlane są wyłączone spod działania ogólnej zasady zawartej w art. 28 Prawa budowlanego, która mówi, że roboty budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niedopuszczalne jest stosowanie w stosunku listy z art. 29 wykładni rozszerzającej. W art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego jest mowa, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Jak z powyższego wynika ustawodawca objął zwolnieniem tylko prace polegające na instalowaniu. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalowanie". Posługując się w tym zakresie słownikiem języka polskiego należy przyjąć, że są to roboty budowlane polegające na instalowaniu na istniejącym obiekcie w sposób rozłączny za pomocą śrub, wkrętów lub nierozłączny za pomocą spawu, nitów, klei itd. reklam, krat, anten i innych tego typu urządzeń i elementów. Natomiast wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego za "budowlę" uznaje się między innymi "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Dodać w tym miejscu należy, że ustawodawca w art. 3 pkt 3 ustawy zaliczył do budowli również fundament pod.... urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów, składających się na całość użytkową. Fundament nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ projektowana reklama jest konstrukcją przymocowaną do słupów, zamocowanych do żelbetowej podstawy (elementu prefabrykowanego), która musi stawiać czoło parciu wiatrów oraz innych warunków atmosferycznych, to musi być też w odpowiedni sposób powiązana trwale z gruntem, nawet jeśli ta podstawa nie będzie zagłębiona w gruncie. Faktycznie opisana sytuacja dotyczy budowli, czyli obiektu budowlanego, którego wykonanie jest budową wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oceniając zgłoszenie należy zatem stwierdzić, że wnioskowane roboty budowlane - fundament oraz konstrukcja tablicy jest budowlą, której wykonania nie można zrealizować metodą "instalacji", o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, a tylko taka inwestycja byłaby zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o ten przepis. W świetle powyższego nie podzielono stanowiska skarżącej, że dla ustawienia przedmiotowego urządzenia reklamowego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, stwierdzając iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, które zwalniałyby inwestycję z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. znak [...][...] sp. z o.o. w [...] domagała się w petitum pisma zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś w jego uzasadnieniu uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazywała, że w kwestionowanej decyzji Wojewoda [...] określa znaczenie pojęcia "instalowanie" nie podając źródła takiej definicji. Nie zgadzając się z tą definicją skarżąca podawała znaczenia pojęcia "instalacja", wymienione w słowniku języka polskiego PWN podnosząc, że w żadnym z nich nie jest określone, że "instalowanie" to wykonywanie robót budowlanych. Zdaniem strony skarżącej "instalowanie" to montowanie urządzeń technicznych. Planowane urządzenie reklamowe niezwiązane z gruntem składa się z wielu elementów, jego instalacja polega zaś na wykonaniu szeregu czynności montażowych, prowadzących do umieszczenia go w określonym miejscu. Wskazana przez Wojewodę [...] argumentacja, że element prefabrykowany stanowiący fundament, nawet gdy nie będzie zagłębiony w gruncie, będzie z nim trwale związany, jest w ocenie skarżącej spółki nieprawdziwy. Fundament urządzenia jest ustawiany na powierzchni gruntu i można go przestawić za pomocą dźwigu bez dodatkowych prac ziemnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, przytaczając ponownie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołał się nadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.11.1999r. sygn. akt SA 1617/98, w którym wskazano, że wolnostojące urządzenie reklamowe uznać należy za obiekt budowlany - budowę, o ile jest trwale związane z gruntem, zaś związanie to nie musi oznaczać zagłębienia w ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sprawie niniejszej obejmuje ona zaskarżoną i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji. Mając na uwadze treść tych orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za bezzasadną. Skarżąca nie kwestionuje dokonanych w postępowaniu administracyjnym zbieżnych ustaleń organów pierwszej i drugiej instancji tworzących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, nie podnosi zarzutów dotyczących realizacji jej praw jako strony postępowania, zaś okoliczności na które wskazuje dotyczą wyłącznie wykładni i stosowania prawa. Nie stwierdzając w prowadzonym postępowaniu uchybień branych pod uwagę z urzędu w myśl art. 145 §1 pkt 1 b-c i pkt 2 p.p.s.a poniższe rozważania zostają ograniczone do uznawanej przez strony za kluczową, spornej kwestii, czy zgłoszony przez inwestora zamiar wykonania nośnika reklamowego stanowi przypadek instalowania tablic i urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118, z późn. zm.) i jako taki, w myśl tegoż przepisu, nie wymaga pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej dokonano w tym zakresie trafnej wykładni istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia przepisów prawa, które uzupełniono dodatkowo powołując w odpowiedzi na skargę tezę pochodząca z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.11. 1999r. sygn. akt SA 1617/98. Podzielając bez zastrzeżeń ocenę prawną prezentowaną przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także nadal aktualną wykładnię pojęcia trwałego związania z gruntem budowli, odstępuje się od czynienia analogicznych, co przytoczone wyżej wywodów. W ich uzupełnieniu, w kontekście zarzutów skargi wskazać można dodatkowo, na następujące okoliczności. Definiując w art. 3 pkt 7 "roboty budowlane" ustawy z dnia 7.07.1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118, z późn. zm.) stanowi, że należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast "budowa" to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). Do robót budowlanych należy zaliczyć także prace polegające na instalowaniu, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 Prawa budowlanego. W powołanej ustawie brak definicji pojęć "montażu" i "instalowania". Według Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka (t. l., str. 794, PWN W-wa 1979 ) " instalować " to - zakładać, montować urządzenia techniczne, zaś jako przykłady powyższego podaje się instalowanie aparatury pomiarowej, lamp oświetleniowych, liczników elektrycznych, maszyn. Natomiast " montaż " - to " składanie, zespalanie części lub zespołów ( maszyn aparatów urządzeń itp.) w dalsze podzespoły lub gotowy wyrób; zakładanie instalacji, zaś jako jego przykłady podaje się montaż budowli, montaż maszyn silników, montaż kadłuba statku, samochodu, montaż odbiorników radiowych, montaż konstrukcji mostu, montaż instalacji elektrycznej, montaż urządzeń sanitarnych ( t. II str. 209 ). Wskazane wyżej przykłady pomimo bliskość znaczeniowej obu terminów naprowadzają na występujące w ich używaniu różnice, zaś pozwalają na uznanie, że cechą charakterystyczną montażu jest tworzenie z szeregu elementów pewnej całości. Jeżeli nawet przyjąć, że w potocznym rozumieniu terminy funkcjonują jako bliskoznaczne lub tożsame, brak podstaw do przyjęcia, że w taki właśnie sposób - zamiennie, są one używane w tekście ustawy. Sprzeciwia się temu bowiem jedna z podstawowych reguł wykładni - założenie racjonalności ustawodawcy, która wyklucza przyjęcie, że dla opisania tego samego zjawiska w tekście jednego aktu prawnego użyto dwóch różnych sformułowań. Zasadność takiego podejścia znajduje potwierdzenie w redakcji art. 29 ust. 2 pkt 14 - 16 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca w dwóch kolejnych przypadkach posługuje się terminem instalowania ( instalowanie krat na obiektach budowlanych, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych ), zaś w następującym bezpośrednio po nich odstępuje od użycia po raz trzeci terminu instalowania, mówiąc o montażu wolnostojących kolektorów słonecznych. Oba pojęcia wielokrotnie pojawiają się w przepisach ustawy, żaden z nich nie posiada definicji legalnej, przy czym na zasadnicze różnice znaczeniowe wskazuje kontekst, w którym są używane. l tak, z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że jednym z rodzajów robót budowlanych jest montaż obiektu budowlanego, zaś art. 3 pkt 13 naprowadza dalej, że montaż jest metodą realizacji obiektów budowlanych, a więc pewnych odrębnych całości. Do analogicznych wniosków prowadzi brzmienie art. 34 ust. 3a tej ustawy, w którym mowa o montażu obiektu budowlanego. Z innego przypadku, w którym ustawa używa pojęcia "montaż" - art. 21 a pkt 10 Prawa budowlanego, mówiącego o montażu ciężkich elementów prefabrykowanych - także wypływa wniosek, że montaż stanowi rodzaj robót budowlanych, polegających na wytworzeniu nowego obiektu budowlanego z gotowych już elementów, łączonych ("montowanych") w jedną, funkcjonalną całość. Oznacza to wykonanie obiektu w sposób kompleksowy, od podstaw i bez powiązania z innym, istniejącym wcześniej obiektem budowlanym. Podobnie wnioski wynikają z art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego, który mówi o montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Przepis ten również przewiduje sytuację, w której obiekt powstały w wyniku montażu nie jest związany z innym obiektem. Takie rozumienie pojęcia montażu jest adekwatne do procesu powstawiania budowli jako odrębnego obiektu budowlanego, który stanowią w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego między innymi "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" Słusznym jest przy tym pogląd, w myśl którego trwałe związanie z gruntem nie polega na zagłębieniu w gruncie, lecz jest możliwe poprzez wprowadzenie innych uniemożliwiających samorzutne przemieszczanie się obiektu elementów. Zakres pojęcia "instalowanie" również wyznaczony na podstawie przypadków, do których ustawa je odnosi wykazuje zasadnicze odmienności w relacji do pojęcia montażu. Już brany pod uwagę w niniejszej sprawie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, które w swej treści wyklucza odstąpienie od obowiązku uzyskania pozowania na budowę w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków, naprowadza iż używany w nim termin instalowania nie dotyczy wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz robót budowlanych związanych z już istniejącymi obiektami. O pracach tego rodzaju mówią również przepisy art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 Prawa budowlanego, które traktują o instalowania krat na obiektach budowlanych oraz instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń. Brak w ustawie jakiegokolwiek przypadku, w którym pojęcie instalowania odnosiłoby się do wykonywania odrębnego obiektu budowlanego. Powyższe stwarza podstawę do przyjęcia, że art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do prac, polegających na umieszczeniu nośnika reklamowego na istniejącym już obiekcie budowlanym, za wyjątkiem w nim przewidzianych robót budowlanych, które także sprowadzają się do instalowania, ale wymagają pozwolenia na budowę. W ramach tego rodzaju robót budowlanych będzie się mieścić przykładowo przytwierdzenie tablicy reklamowej względnie, urządzeń reklamowych do ściany budynku albo innego obiektu budowlanego pełniącego rolę konstrukcji wsporczej. Poza zakresem regulacji z art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy pozostają natomiast wypadki budowy, albo montażu tablic i urządzeń reklamowych w taki spsób, że powstaje odrębny obiekt budowlany - budowla, w postaci wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego. Tak sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, co słusznie dostrzegł oraz trafnie uzasadnił organ drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze, uznając iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.