II SA/Kr 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 listopada 2017 r., znak; [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 listopada 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w związku z odwołaniem Komitetu Protestacyjnego w sprawie budowy fermy drobiu mieszkańców wsi [...] reprezentowanego przez G. J., K. C. oraz M. B. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fenny drobiu na działce nr ewid. [...] z obiektami towarzyszącymi w miejscowości [...] obręb [...] z wniosku A. M. – umorzyło postępowanie odwoławcze. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 75 ust. 1 pkt 4. art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) a także § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71), po rozpatrzeniu wniosku A. M. z dnia 28 grudnia 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na: budowie fermy drobiu na działce [...] z obiektami towarzyszącymi w miejscowości [...] obręb [...] – określił środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr ewid [...] z obiektami towarzyszącymi. Pismem z dnia 25 września 2017 r. G. J., M. B. i K. C. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu podali: "My niżej podpisani zgłaszamy przeciw wobec decyzji o budowie fermy drobiu na powyższej działce, bowiem w naszym przekonaniu i w oparciu o różne wykładnie naukowe, inwestycja zagraża naszemu i okolicznych mieszkańców zdrowiu. Odór wytwarzany z 5 kurników na 250 tys. sztuk kur stwarza szkodliwe związki chemiczne, szkodliwe dla ludzkiego życia. Państwowy Inspektorat Sanitarny w M. w swej opinii stwierdza, iż "wskazane jest przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko w postępowaniu o decyzji o pozwoleniu na budowę (...)". Pismami z dnia 18 października 2017 r. organ odwoławczy wezwał wnoszących odwołanie o wskazanie, której nieruchomości (działki (-ek) ewidencyjnej (-ych)) są właścicielami, a to poprzez: podanie numeru ewidencyjnego działki (-ek) oraz wskazanie, gdzie ta działka (-i) się znajduje; ew. przedłożenie stosownych danych z ewidencji gruntów lub z Księgi wieczystej, podanie numeru Księgi Wieczystej celem ustalenia czy składający odwołanie mogą występować w sprawie w charakterze strony. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem konieczność ustalenia na wstępie interesu prawnego odwołującego się zgodnie z art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy poinformował jednocześnie adresatów, że skutkiem prawnym niezastosowania się do wezwania będzie uznanie, że odwołujący nie posiada interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie G. J., M. B. i K. C. złożyli wyjaśnienia (pismo z dnia 27 października 2017 r.), w których podali w szczególności: "My niżej podpisani, reprezentujący Komitet Protestacyjny w sprawie budowy fermy drobiu na działce nr ewid. [...] z obiektami towarzyszącymi, odpowiadając na wezwanie w sprawie wskazania nieruchomości działek, których jesteśmy właścicielami, w załączniku przedstawiamy kserokopię dokumentów potwierdzających własność działek. Ponadto pragniemy podkreślić, iż jesteśmy przedstawicielami całej społeczności lokalnej miejscowości [...] sprzeciwiającej się powyższej inwestycji. [...] stycznia 2017 r. na forum zebrania wiejskiego zostaliśmy przez mieszkańców upoważnieni do reprezentowania ich w proteście przeciw budowy ferm drobiu przez Pana A. M.. Na dowód tego przedstawiamy protokół z przytoczonego zebrania i listę podpisów mieszkańców desygnujących nas do ich reprezentowania. Komitet Protestacyjny zwraca także uwagę, iż wbrew opiniom dokumentacji złożonej przez inwestora tj. P. A. M., możemy być stroną w tej sprawie". Dalej powołano wyroki WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1224/13 oraz WSA w Szczecinie z dnia 30 października 2013 r., II SA/Sz 952/13 i z powołaniem się na źródła internetowe wskazano, że działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objęte j wnioskiem o wydanie warunków chronione są w wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) ochroną ładu architektonicznego polegającą na konieczności zapewnienia kontynuacji takich parametrów, jak linia zabudowy czy gabaryty i formy architektoniczne obiektów budowlanych. W dniu 17 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zauważył, że odwołujący się reprezentują Komitet Protestacyjny w sprawie budowy fermy drobiu. Dalej wyjaśniona została treść art. 28 i 29 k.p.a., a także regulacje zawarte w art. 29 do art. 38 ustawy z dnia ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1405). Organ podkreślił, że udział społeczeństwa w wydaniu decyzji należy odróżnić od udziału stron tego postępowania. Z faktu umożliwienia przez ustawodawcę udziału społeczeństwa w określonych kategoriach postępowań nie można wywodzić istnienia interesu prawnego. Uprawnienia przysługujące społeczeństwu mają bowiem charakter ograniczony. Katalog środków gwarantujących udział społeczeństwa ma charakter zamknięty, co wynika z konstrukcji art. 33 ust. 1 ustawy OOS, w którym zostały one wymienione. Skoro bowiem w przepisie tym nie określono, że wyliczenie ma charakter przykładowy, to należy przyjąć, iż ustawodawca nie dopuszcza wyprowadzenia innych instrumentów w omawianym zakresie. Tym samym w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia brak jest podstaw do zrównania praw strony z prawami podmiotu działającego jako "udział społeczeństwa". Udział społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej ogranicza się jedynie do pewnych elementów postępowania i polega na możliwości zapoznawania się z materiałem dowodowym – w tym z zasadniczym dowodem w sprawie – raportem o oddziaływaniu na środowisko, na zgłaszaniu uwag w toku postępowania oraz na ewentualnym udziale w rozprawie administracyjnej, jeżeli zostanie ona wyznaczona. Jednak jedynie strona postępowania może wnosić środki zaskarżenia od wydanej. Podmiot zbiorowy Komitet Protestacyjny mieszkańców wsi, który reprezentują podpisane pod odwołaniem osoby nie ma natomiast przymiotu strony postępowania. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Pod pojęciem organizacji społecznych rozumie się natomiast organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne (art. 5 § 1 pkt 5 kpa). Natomiast Komitet Protestacyjny nie ma formy prawnej umożliwiającej mu podejmowanie czynności przynależnych wyłącznie stronom postępowania. W szczególności Komitet Protestacyjny nie posiada osobowości prawnej, a zatem aby można było uznać go za stronę musiałby mieć status państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej bądź innej jednostki gdzie odrębne przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na nią praw lub obowiązków. Nie istnieje przepis szczególny regulujący możliwość nałożenia na Komitet jakichkolwiek obowiązków lub zapewnienia uprawnień. Nie jest także organizacją społeczną, którą jest wyłącznie dobrowolne zrzeszenie osób, urzeczywistniające wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków, czyli podmiot typu korporacyjnego. Komitet społeczny nie dysponuje cechami pozwalającymi zakwalifikować go do kategorii organizacji społecznej, takimi jak pewien poziom zorganizowania (posiadanie organów, aktu statutowego, instytucji członkostwa) oraz trwałość organizacji w znaczeniu trwałości celu. Komitety powołane przez społeczeństwo dla realizacji określonych celów protestacyjnych nie mają zdolności administracyjno-prawnej do samodzielnego uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego Komitet Protestacyjny nie posiadając zdolności procesowej nie był władny skutecznie złożyć odwołania od wskazanej na wstępie decyzji. Odwołanie w niniejszej sprawie złożył zatem podmiot nie mogący być stroną w sprawie. W tej sytuacji mając na względzie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. konieczne było umorzenie postępowania odwoławczego bez możliwości merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli M. B. i G. J.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieprawidłowe i niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył Komitet Protestacyjny, podczas gdy odwołanie zostało złożone przeze każdego z nas, w swoim imieniu; 2) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, ze względu na nie podjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego co naruszyło prawa osób odwołujących się od decyzji organu pierwszej instancji, a których podjęcie świadczyłoby o kierowaniu się przez organ zasadami równego traktowania stron; 3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę, że pismo z dnia 27 października 2017 roku było odwołaniem się Komitetu Protestacyjnego od decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy pismo to nie miało takiego waloru a osoby je podpisujące, nie miały takiej intencji; 4) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy powinno ono zostać przeprowadzone i rozpoznane merytorycznie co do treści decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się zasadna. Istotę administracyjnego toku instancji stanowi przejście sprawy administracyjnej z jednej instancji do drugiej z inicjatywy strony dla realizacji zespołu celów, przy czym najistotniejszym spośród nich jest ochrona interesu indywidualnego (por. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 13-14). Środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w polskiej procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony (art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). Tok instancji nie może być więc uruchomiony z urzędu, lecz wyłącznie z inicjatywy podmiotu stojącego poza ramami organizacyjnymi administracji (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Bez wniesionego skutecznie odwołania kompetencja jurysdykcyjna organu odwoławczego ma charakter niejako potencjalny, nie ulega aktualizacji. Organ odwoławczy nie może wtedy orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, a gdyby to uczynił – jego decyzja byłaby obarczona kwalifikowaną wadą. Proceduralną konsekwencją powyższego jest usankcjonowana normatywnie konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 921-922). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Brak legitymacji odwoławczej odznacza się tu jednak pewną specyfiką, bowiem jego weryfikacja może wymagać określonych czynności wyjaśniających – w konsekwencji zwykło się przyjmować, że wypowiedź organu w tej mierze, poza przypadkami oczywistymi, nie powinna przyjmować formy postanowienia z art. 134 k.p.a., lecz formę decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. A. Golęba, tamże, s. 924-925 i 942). Tak czy inaczej kwestia legitymacji odwoławczej musi być zawczasu wyjaśniona, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie podjęło czynności zmierzające do zweryfikowania dopuszczalności odwołania, w tym legitymacji odwoławczej osób, które odwołanie wniosły. Jako prawidłowe należy zatem ocenić wezwanie odwołujących się do wskazania danych pozwalających na rozstrzygnięcie, czy wspomniana legitymacja im przysługuje, czy też nie. Można również stwierdzić, że rozważania prawne organu odwoławczego co do wykładni relewantnych przepisów są również generalnie prawidłowe. Rzeczywiście, gdyby przyjąć, że odwołanie złożył powołany ad hoc komitet protestacyjny, byłoby ono niedopuszczalne – komitet taki nie ma zdolności administracyjnoprawnej (w szczególności nie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 29 k.p.a.); nie jest także organizacją społeczną mogącą się ubiegać o status uczestnika na prawach strony. Kluczowe znaczenie ma zatem odpowiedź na pytanie, czy zreferowane wyżej pismo z dnia 27 października 2017 r. ("wyjaśnienia") dawało wystarczające podstawy do przyjęcia, że odwołanie złożył komitet protestacyjny, a nie podpisane na nim osoby, działające w imieniu własnym. W ocenie Sądu, odpowiedź na to pytanie powinna być – inaczej niż przyjął organ odwoławczy – negatywna. W tym kontekście warto zauważyć, że w samym odwołaniu o komitecie protestacyjnym w ogóle nie ma mowy; jest ono podpisane przez trzy osoby działające w imieniu własnym. Wspomniane pismo z dnia 27 października 2017 r. rzeczywiście zawiera twierdzenia wskazujące na to, że G. J., M. B. i K. C. są reprezentantami komitetu protestacyjnego, ale nie ma tam wyraźnej deklaracji, iż odwołanie było wniesione w imieniu tegoż właśnie komitetu. Powołanie się na działalność komitetu protestacyjnego można też odczytywać jako dążenie odwołujących się do wzmocnienia własnej argumentacji tudzież zwrócenia uwagi zainteresowanie sprawą lokalnej społeczności. Poza tym, przedmiotowe pismo zawiera też sformułowania wskazujące na to, że odwołujący się nie rezygnują z wykazywania własnego interesu prawnego; powołują się na kserokopie dokumentów potwierdzających własność działek; wskazują na orzeczenia, w których mowa o interesie prawnym właściciela działki aspirującego do roli strony (a nie np. o możliwości udziału w postępowaniu komitetu protestacyjnego). Poza tym interpretacja pisma z dnia 27 października 2017 r. przyjęta przez organ odwoławczy i zakładająca działanie odwołujących się w imieniu komitetu protestacyjnego jest – w pewnym sensie – interpretacją na ich niekorzyść. Prowadzi ona bowiem do wykluczenia skuteczności odwołania niejako a priori (już na etapie badania zdolności administracyjnoprawnej odwołujących się – zdolności do bycia stroną w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym). Przyjęcie zaś założenia, że odwołujący się działają w imieniu własnym jako osoby fizyczne mające zdolność administracyjnoprawną implikuje możliwość przejścia niejako dalej, tj. do badania ich legitymacji procesowej (odwoławczej) w tym konkretnym postępowaniu. W ocenie Sądu, ustalenie, że wnoszącym odwołanie jest komitet protestacyjny – zostało poczynione z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy zobowiązany będzie rozważyć dopuszczalność odwołania z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.