II SA/Kr 390/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi O. B. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 8.01.2002 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 par. l pkt. l i art. 104 k.p.a. oraz art.80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego /Dz.U. Nr 106, poz. 1126 - tekst jednolity z 2000 r./ po rozpatrzeniu odwołania O. i J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...].05.1999 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, co następuje: Zaskarżoną decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., nakazał O. i J. B. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ew. [...] w Z.. Postępowanie organu I instancji zostało wszczęte na wniosek F. T., a jego przedmiotem była budowa ogrodzenia wymienionej działki, będącej własnością O. i J. B.. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w postaci m.in. protokółu z oględzin przedmiotu postępowania, organ I instancji ustalił, iż działka nr [...], położona w Z. - P. od strony drogi posiada ogrodzenie, które zostało wykonane w kwietniu 1999 r., a inwestorzy nie posiadają żadnych dokumentów zezwalających na jego wykonanie. W tej sytuacji organ I instancji wydał decyzję nakazującą na podstawie art. 48 prawa budowlanego rozbiórkę ogrodzenia działki, zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji O. i J. B. wnieśli o jej uchylenie podnosząc, że z dniem [...].06.1999 r. dokonali zgłoszenia Wójtowi Gminy Z. zamiaru budowy ogrodzenia domu. Wójt w terminie 30 dni nie wniósł sprzeciwu, wobec czego byli uprawnieni do rozpoczęcia planowanych robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, ze postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone prawidłowo a podjęta decyzja w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy jest trafna. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 2 p. budowlanego, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z materiałów dowodowych wynika, że droga od strony której zostało wykonane ogrodzenie jest drogą osiedlową, a w myśl art. 8 ust. l ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. Nr 14,poz. 60 z późn. zm./ jest to droga wewnętrzna, a takiej cytowana ustawa nie zalicza do kategorii dróg publicznych. Należało zatem rozważyć czy przedmiotową drogę można uznać za miejsce publiczne, przez które należy rozumieć nieograniczony dostęp dla osób trzecich, a co za tym idzie; nie można zidentyfikować z góry ani liczby ani też samych osób, które będą miały dostęp do tego miejsca. W ocenie organu odwoławczego droga przedmiotowa spełnia te przesłanki. Zatem w myśl art. 30 ust. l pkt. 2 prawa budowanego zamiar realizacji ogrodzenia winien być zgłoszony właściwemu organowi w stosownym czasie przed podjęciem robót. Inwestorzy takiego zgłoszenia nie dokonali, co znajduje potwierdzenie w protokole oględzin. W świetle art. 48 p. budowlanego, realizowanie budowy bez jej zgłoszenia, nosi znamiona samowoli budowlanej, co skutkuje nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. Podnoszona przez odwołujących się okoliczność, że dokonali zgłoszenia jest bez znaczenia dla oceny stwierdzenia samowoli, gdyż zgłoszenie miało miejsce po zrealizowaniu ogrodzenia. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący; O. B. i J. B. zarzucili, że błędnie organ odwoławczy ustalił iż ogrodzenie ich zostało wykonane "w innym miejscu publicznym". Droga nie jest tą, o której mowa w art. 30 ust. l prawa budowlanego, czyli drogą publiczną, co organ sam stwierdził ale też nie można jej uznać za tzw. "inne miejsce publiczne". Jest to wąska dróżka (a nie droga), którą nikt nie uczęszcza prócz mieszkańców dwóch posesji, w tym jedna to własność skarżących. Nie przebiega tamtędy żaden szlak turystyczny. Nie porusza się nią wiec nieograniczona liczba osób trzecich niemożliwa do zdefiniowania. Prowadzi ona faktycznie tylko do posesji skarżących, a w części przebiega przez ich działkę i stanowi ich prywatną własność. Droga ta nie figuruje w żadnej dokumentacji geodezyjnej, na żadnych mapach. Nakazanie więc skarżącym usunięcia z ich działki płotu jest bezzasadne, a decyzja narusza prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zawłaszcza, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wzniesione bez uprzedniego zgłoszenie właściwemu organowi o zamiarze realizacji takiego zamierzenia inwestycyjnego. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydania na podstawie art. 48 prawa budowlanego nakazu rozbiórki i żadne względy społeczno - ekonomiczne, jak i te podnoszone przez skarżących nie mogły być uwzględnione. Sąd zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. Zatem stosownie do treści art. 97 par l ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracje. Właściwym przeto do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie . Stosownie do treści art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznając skargę w granicach danej sprawy nie jest związany jej wnioskami oraz podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Zebrany materiał dowodowy nie dawał podstawy do ostatecznego rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organami administracji. Przede wszystkim poważne wątpliwości budzi zakwalifikowanie terenu przy którym wzniesiono ogrodzenie jako "innego miejsca publicznego", o którym mowa w art. 30 ust. l pkt. 2 prawa budowlanego. Z dołączonego do akt fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka skarżących jest położona na terenach zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, a na załączonej mapie nie zaznaczono przedmiotowej drogi. W części tekstowej planu, przy terenach zabudowy zagrodowej - lit. "i" podano, iż w "rysunku planu" nie wyodrębniono dróg ogólnie - dostępnych lecz nie zaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych - m.in. o charakterze ulic wewnątrz -osiedlowych dróg, oraz stanowiących dojazd do użytków rolnych i leśnych. Na mapach dołączonych do planu droga ta nie figuruje. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, z których by wynikało dokąd ta droga prowadzi; czy tylko do domu skarżących, jak twierdzą oni; czy też do osiedla bądź innych zagród. Nie zostało ustalone czyją stanowi ona własność i czy jest ogólnie dostępna, czy też tylko dla stron postępowania. Nie wyjaśniono, co oznacza stwierdzenie F. T. w piśmie z żądaniem wszczęcia postępowania "mam dojazd do domu....." /służebność przejazdu?/. W świetle powyższego i twierdzeń skarżących budzi poważne wątpliwości sposób zakwalifikowania terenu, przy którym wzniesiono przedmiotowe ogrodzenie najpierw, jako drogi osiedlowej, a następnie jako "innego miejsca publicznego", w oderwaniu od sytuacji w terenie, a jedynie w drodze interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Jednak nie każdy kawałek gruntu w mieście, czy na jego obrzeżach można nazwać ulicą-wewnątrz-osiedlową, czy też uznać za "inne miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. l pkt 2 p. budowlanego. Miejscami publicznymi są takie miejsca jak; parki, tereny sportowe, place zabaw dla dzieci itp. Kwestia charakteru tego gruntu powinna zostać wyjaśniona w dalszym postępowaniu administracyjnym, w oparciu o oficjalną dokumentację miejscową, a także należy ustalić czyją własność ten grunt stanowi. Jeżeli znajdą potwierdzenie okoliczności wskazywane przez skarżących, że droga /dróżka?/ stanowi dojście tylko do ich posesji i w części prowadzi przez ich posesję, a spór w istocie by dotyczył zagrodzonej drogi, to należało by rozważyć czy nie jest to sprawa roszczeń o charakterze cywilnoprawnym podlegająca dochodzeniu w drodze postępowania przed sądami powszechnymi w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, a nie w trybie postępowania administracyjnego. Należy mieć też na uwadze przepis art. 3 pkt. 9 prawa budowlanego zawierający ustawowe wyjaśnienie "urządzeń budowlanych", związanych z obiektem budowlanym - przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem wymienione w tym przepisie jak m.in. ogrodzenia Na budowę ogrodzeń zgodnie z postanowieniem art. 29 ust. l pkt 7 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pozwolenie nie było wymagane. Tylko w przypadku budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, i innych miejsc publicznych, oraz o wysokości powyżej 2,20 m. stosownie do treści przepisu art. 30 ust. l pkt. 2 prawa budowlanego istnieje obowiązek dokonania zgłoszenia właściwemu organowi /art. 30 ust. la. i ust. 2 p. budowlanego./ W obecnym stanie sprawy, przy braku niezbędnych ustaleń faktycznych wysoce wątpliwą jest okoliczność, by usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia wyczerpywało jakkolwiek przesłankę przewidzianą przywołanym wyżej przepisem art. 30 ust. l pkt. 2 prawa budowlanego skutkującą obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzenia. Jednakże trzeba też zauważyć, że skoro ustawa kwalifikuje ogrodzenie jako urządzenie budowlane /art. 3 pkt 9 p. budowlanego/ to nie można stosować w przypadku wykonania takich robót bez wymaganego zgłoszenia rygoru z art. 48 prawa budowlanego odnoszącego się wszakże do obiektów budowlanych. W przypadkach bowiem "innych niż określone" w art. 48 mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego, na podstawie, których organ nadzoru budowlanego podejmuje odpowiednie działania, /por. uzasadnienie do uchwały NSA z 20.10.1997 r, OSP 3/97, ONSA 1998, nr I poz. 3, uchwałę NSA z 15.05.2000 r. OPS 20/99 ONSA 2000/4/133 / Biorą pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i analizy zgromadzonego materiały dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, art. 7 i art. 77 k.p.a. W tej sytuacji Sąd uwzględniając skargę uchylił wszystkie decyzje wydane w tej sprawie w ramach postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygniecie sięgające "w głąb" sprawy jest w tym wypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia w myśl przepisu art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par l pkt. l lit "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na postawie art. 200 p.p.s.a.