II SA/Kr 3901/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 września 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak AWSA Mariusz Kotulski (spr) Protokolant : Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005r. sprawy ze skargi Zakładów Chemicznych " A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody z dnia 22 listopada 2001 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 29.10.2001r. "A. " Spółka z o.o. wniosła o wydanie pozwolenia na rozbiórkę zespołu obiektów zadaszenia nad młynami klinkru i składowiska klinkru zlokalizowanych na działce nr 1, obr. [...] K .–P. Wskazano także, iż wniosek ten wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia [...].10.2001 r. nr [...] mocą której Spółka została zobowiązana do opróżnienia w całości z ludzi i mienia obiektów zadaszenia nad młynami klinkru, składowiska klinkru zlokalizowanych na działce nr 1 przy ul. [...] w K. z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzją z [...] listopada 2001r., nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta K. wydał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych - rozbiórka budynku dla zamierzenia budowlanego: rozbiórka wolnostojącej hali konstrukcji stalowej, stanowiącej zadaszenie młynów klinku oraz rozbiórka jednokondygnacyjnego budynku konstrukcji żelbetowej przeznaczonego na skład klinkru. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka z o.o. "B. " działająca przez pełnomocnika adwokata M.L. . W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż w postępowaniu przed organem I instancji pominięto jako stronę postępowania "B. " Spółka z o.o., które na podstawie umowy dzierżawy nr [...] jest podmiotem posiadającym z wyłączeniem innych osób tę część nieruchomości, na której zlokalizowane są objęte decyzją - budynki. "Będąc zarządcą (a taki przymiot przysługuje dzierżawcy) B. posiada prawa i obowiązki względem przedmiotu dzierżawy. Zatem wszelkie postępowania dotyczące budynków dzierżawionych dotyczą interesów prawnych B. W związku z powyższym, B. winno zostać zawiadomione o wszczęciu takiego postępowania, mieć możliwość uczestniczenia w nim, jak również winno otrzymać wydaną w sprawie decyzję. (...) W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, którego dotyczy nin. odwołanie, naruszył art. art. 8, 9, 10, 28, 77 i 81 k.p.a. Organ pierwszej instancji naruszył także przepis art.61 § 4 k.p.a. - nakazujący zawiadomić o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron - wszystkie osoby będące stronami w sprawie." Decyzją z dnia [...] listopada 2001r., nr [...] Wojewoda działając na podstawie art.138 § l pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie wydania pozwolenia na wykonanie robót rozbiórkowych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie pochodzi od podmiotu, któremu przysługuje przymiot strony tego postępowania administracyjnego, "albowiem w sprawie tej jako wyłączny użytkownik posiada interes prawny". B. " Spółka z o.o. winno uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym, otrzymać wydaną w sprawie decyzję, a zgoda na rozbiórkę bez wcześniejszego rozwiązania umowy dzierżawy wydana została z naruszeniem prawa - art.32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego. Decyzję Wojewody z dnia [...].11.2001r., nr [...] zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie "A. " Spółka z o.o. Strona skarżąca wskazała w uzasadnieniu swojej skargi, iż "B. " Spółka z o.o. w K. uytkuje bez tytułu prawnego obiekty mające być rozebrane. "Wobec faktu, iż "B. " korzystało bezumownie z przedmiotowych obiektów zdaniem "A. " nie zachodzą przesłanki opisane w zaskarżonej decyzji, naruszenia przez Prezydenta Miasta K. przepisów prawa, a w szczególności art.28 k.p.a. oraz art.32 ust.4 pkt 2 przepisów prawa budowlanego. W opisanym przypadku zdaniem strony skarżącej nie zachodzi bowiem naruszenie "interesu prawnego" "B. " Sp. z o.o., gdyż trudno interesem prawnym nazwać bezumowne korzystanie z naruszeniem przepisów prawa budowlanego i przepisów ochrony środowiska." Nadto skarżąca Spółka wskazała, iż wypowiedziała w dniu [...]1998r. umowę dzierżawy ze skutkiem na dzień [...].05. 1999r. wobec permanentnego nie płacenia przez "B. " Sp. z o.o. umówionego czynszu dzierżawnego. "Zatem do dnia [...].06.1999 roku "B. " Sp. z o.o. bezumownie korzysta z przedmiotowego terenu. Pozwem z dnia [...].10.1999 roku do Sądu Okręgowego –[...] A. " Sp. z o.o. wniosła o wydanie przedmiotowej nieruchomości. (...) W tym stanie sprawy podkreślić należy, iż "interes prawny" "B. " Sp. z o.o. od dnia 1.06.1999 roku nie występował, gdyż "B. " korzystało z przedmiotowej nieruchomości bez tytułu prawnego." Skarżąca wskazała także, iż jako użytkownik wieczysty terenu oraz właściciel budynków i budowli jest odpowiedzialna za ich stan techniczny, a tym samym jest zobowiązana do wyeliminowania zagrożenia budowlanego stwierdzonego opinią uprawnionego biegłego w budowlach będących jej własnością. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił również, że "organy państwowego nadzoru budowlanego nie są powołane do oceny czynności prawnych powodujących powstanie, czy też ustanie praw do dysponowania terenem, które to ustalenie niezbędne jest do rozpatrzenia wniosku "A. " Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego." Zgodnie z brzmieniem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz postępowanie odwoławcze budzi istotne zastrzeżenia. Otóż istotnym, wręcz podstawowym, elementem postępowania odwoławczego jest badanie pod względem formalnym złożonego odwołania (np. zachowanie terminu do jego wniesienia). Takim właśnie badaniem wstępnym prawidłowości złożonego odwołania jest ustalenie czy pochodzi ono od strony postępowania administracyjnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy tego nie uczynił -bezkrytycznie przyjmując, iż wnoszącemu odwołanie przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektów budowlanych. Zgodnie z brzmieniem art.28 k.p.a., który ma tu podstawowe znaczenie, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odwołanie wniosła "B. " Spółka z o.o. powołując się na fakt, że na podstawie umowy dzierżawy nr [...] jest podmiotem posiadającym z wyłączeniem innych osób tę część nieruchomości, na której zlokalizowane są objęte decyzją - budynki. W konsekwencji organ odwoławczy bezkrytycznie przyjmuje twierdzenia wnoszącej odwołanie Spółki uznając — bez jakiegokolwiek badania czy zawarta umowa nadal obowiązuje, iż każdy kto legitymuje się umową dzierżawy przedmiotowych obiektów jest stroną postępowania administracyjnego. Tymczasem jak wynika z treści skargi "A. " Spółka z o.o. (zwana dalej skarżącą) i przedstawionych dokumentów umowa ta została wypowiedziana w dniu [...]11.1998r. ze skutkiem na dzień 31.05.1999r. Okolicznościom tym nie w żaden sposób nie zaprzeczył wnoszący odwołanie a wręcz w piśmie z dnia 26.10.2001 r. pośrednio je potwierdza godząc się na dobrowolne opuszczenie przedmiotu dzierżawy wnosząc tylko o dodatkowy okres czasu na wygaszenie produkcji. Zatem w dniu złożenia odwołania 19.11.2001r. wnosząca odwołanie "B. " Spółka z o.o. nie była dzierżawcą terenu oraz przedmiotowych budynków. Tym samym podmiotowi temu nie przysługiwał interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i wnoszeniu jakichkolwiek środków odwoławczych, a więc nie sposób było uznać tego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego i dopuścić do rozpatrzenia wniesionego odwołania. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu naruszył art. 8, 10 i 28 k.p.a. O ile zgodzić się można ze stwierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, iż organy państwowego nadzoru budowlanego nie są powołane do oceny czynności prawnych powodujących powstanie, czy też ustanie praw do dysponowania terenem, to wskazać należy, iż do organu administracyjnego należy jednoznaczne ustalenie czy podmiot wnoszący jakikolwiek wniosek wszczynający postępowanie lub też odwołanie (zażalenie) od decyzji administracyjnej (postanowienia) jest stroną postępowania administracyjnego, a więc czy np. ma interes prawny. Trudno bowiem uznać, iż stroną postępowania administracyjnego (posiadającą interes prawny w tym postępowaniu) jest każdy podmiot, który zawarł umowę cywilnoprawną z właścicielem nieruchomości bez badania czy umowa ta nadal ma moc wiążącą (czy też np. wygasła wskutek upływu terminu, została wypowiedziana). Jeżeli organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości czy wnoszący odwołanie jest stroną postępowania (a więc czy ma interes prawny) ze względu na kwestię ustalenia mocy wiążącej umowy cywilnoprawnej (zachodzi sytuacja sporu między stronami takiej umowy co do skuteczności dokonanego wypowiedzenia) winien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu wyjaśnienia tej okoliczności przez sąd powszechny na zasadzie art.97 § l pkt 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie sporu co do prawidłowości dokonanego wypowiedzenia umowy dzierżawy nie było. W tym kontekście całkowicie nie zrozumiałym jest również stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "zgoda na rozbiórkę bez wcześniejszego rozwiązania umowy dzierżawy wydana została z naruszeniem prawa - art.32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego." Zostało ono dodatkowo rozwinięte w odpowiedzi na skargę poprzez wskazanie, iż niezbędne do rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego jest ustalenie praw do dysponowania terenem. Pomijając już kwestię mocy wiążącej zawartej umowy dzierżawy - co zostało omówione wyżej, to istotne znaczenie ma tu brzmienie powołanego przepisu art.32 ust.4 pkt 2 prawa budowlanego zgodnie, z którym pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane wyłącznie temu kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Trudno sobie wyobrazić aby można było twierdzić, że właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie mają prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane - a takie stwierdzenie znalazło się de facto w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości niewątpliwie przysługuje prawo dysponowania terenem na cele budowlane. Zawarcie umów o charakterze zobowiązaniowym w żaden sposób nie uchyla prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Oczywiście prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać także z umów dzierżawy, najmu oraz innych umów zobowiązaniowych, pod warunkiem jednak, że przewidują one uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zatem z zawarcia takich umów obligacyjnych wynikać może prawo określonych podmiotów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to jednoczesnego pozbawienia takiego prawa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. W konsekwencji w każdym przypadku, gdy to inny, niż właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, pomiot wnosi o wydanie pozwolenia na budowę (rozbiórkę) obiektu budowlanego winien on wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na te cele wynikającym z zawartej umowy obligacyjnej z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Natomiast nie jest wymagana zgoda takich podmiotów dysponujących terenem (obiektami) na podstawie dzierżawy, najmu oraz innych umów zobowiązaniowych, albo też wcześniejsze rozwiązanie takich umów, dla stwierdzenia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez właściciela i użytkownika wieczystego. Powstałe wskutek zawarcie umów stosunki obligacyjne dotyczą wyłącznie podmiotów, które je zawarły (inter partes), a możliwość i sposób ich wykonywania są oceniane na gruncie prawa cywilnego. Jeżeli zatem wskutek działania właściciela (użytkownika wieczystego) nie będzie możliwa realizacji zawartej umowy to jakiekolwiek spory z tego wynikające będą rozpatrywać sądy powszechne. Podsumowując stwierdzić należy, iż nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § l pkt l lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.