II SA/Kr 391/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W.R. i J.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 stycznia 2013 r. nr [...] , Znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S, decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 kpa i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, póz. 1623), nakazał W.R. i J.R. dokonać rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w S. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2010 r. kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] położonej w S. jest wybudowany budynek rekreacji indywidualnej o wym. 4.00 m x 5.00 m o konstrukcji drewnianej osadzonej na słupach stalowych zabetonowanych w gruncie, o dachu dwuspadowym symetrycznym. Właściciele przedmiotowego budynku, W. i J.R. , oświadczyli, że został on wybudowany w 1998 r. i nie posiadają pozwolenia na jego budowę ani zgłoszenia budowy. PINB uznał, że na budowę przedmiotowego budynku wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zawiadomił W. i J.R. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dokonanej samowoli budowlanej. PINB wskazał, że z uzyskanego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że budowa przedmiotowego budynku jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu obowiązującego w dacie zrealizowania przedmiotowego budynku, ponieważ działka nr [.,..] znajduje się na terenie oznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania symbolami 15Z - tereny zieleni, otwarte oraz częściowo w 2KDZ1x2-tereny dróg, drogi publiczne. Natomiast wg planu obowiązującego w dacie zrealizowania przedmiotowego budynku znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem B 157RZ - tereny użytków rolnych. Zatem, w ocenie PINB, brak było możliwości zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli W.R. i J.R. . Zdaniem odwołujących się ustalenia organu l instancji, że przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę a także, że obowiązujący miejscowy plan w czasie budowy bezwarunkowo zakazywał realizacji takich przedsięwzięć, nie były trafne. Odwołujący się podnieśli, że budynek ten jest lekką małą i niską parterową wolnostojąca konstrukcją drewnianą - altaną posadowioną na palach i nieposiadającą fundamentów. Podkreślili, że obiekt w żaden sposób nie zakłóca, ani też nie ma wpływu na racjonalną gospodarkę leśną i rolną na działce. Dlatego też, w ocenie odwołujących się, organ l instancji błędnie wszczął postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zamiast rozważyć legalizację obiektu na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Ponadto odwołujący się wskazali, że wniesiony przez nich budynek znajduje się w strefie osadniczej, na sąsiedniej działce znajdowało się kiedyś siedlisko, a pozostałe gospodarstwa rolne także posiadają zabudowane działki siedliskowe. Odwołujący się podnieśli też, że obowiązujący w roku 1998 miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. (uchwała Rady Gminy w Z. z dnia 3 marca 1994 r.) dopuszczał możliwość budowy nowych budynków w okolicach starych siedlisk, także przez zastępowanie starych budynków, nowymi budynkami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 29 stycznia 2013 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Prawo budowlane określa, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, zaś wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego, stanowiącego budynek, nie znajduje się w kategorii robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ilekroć w Prawie budowlanym jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwałe związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2). Natomiast rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, póz. 690 ze zm.) jednoznacznie określa, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku rekreacji indywidualnej, należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku (§ 3 pkt 7). WINB podkreślił też, że definicja legalna budynku rekreacji indywidualnej, w sposób jednoznaczny ustala, iż budynek taki nie służy do zaspokojenia jednej z podstawowych potrzeb życiowych, jaką jest zapewnienie schronienia, ale służy do rekreacji i wypoczynku poza miejscem zamieszkania, w miejscu innym niż to, w którym zaspokajane są potrzeby mieszkaniowe spełniane przez zabudowę mieszkaniową. W ocenie organu odwoławczego PINB w S. prawidłowo określił przedmiot postępowania, ponieważ ani obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego, tj. w 1998 r, katalog obiektów, na wzniesienie których (budowę) nie było wymagane pozwolenie na budowę ani obecnie obowiązujący katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych nie dopuszcza, by budynek rekreacji indywidualnej, został wykonany bez uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś inwestorzy nie uzyskali stosownego pozwolenia na budowę, to należało zbadać zgodność wzniesionego budynku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ l instancji ustalił, iż zgodnie z obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 13 marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Z. dla obszaru wsi S. (Dz. Urz. Woj. [..]) działka nr [...] znajduje się częściowo w obszarze [...] -tereny zieleni, otwarte* oraz częściowo w [...] - tereny dróg, drogi, zaś tereny zieleni, otwarte wyłączone zostały spod możliwości zabudowy. Ponadto organ planistyczny wskazał, iż zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia 3 marca 1994 r. Rady Gminy Z. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 25 marca 1994 r., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., działka nr [...] znajdowała się w obszarze [...] - tereny użytków rolnych. Dla tych terenów obowiązywał bezwzględny zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych na niezabudowanych działkach dotyczący również budynków związanych z produkcją rolną, a dopuszczono jedynie adaptację z możliwością modernizacji i rozbudowy obiektów istniejących oraz realizację uzupełniających budynków gospodarczych w odległości do 12 m od istniejących. Dlatego też WINB stwierdził, że budynek na działce nr [...] w S. powstał w terenie, który zgodnie z ustaleniami zarówno planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy budynku rekreacji indywidualnej, jak i ustaleniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłączony został spod możliwości zabudowy takimi obiektami budowlanymi. Zatem nie było możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, ponieważ wybudowany obiekt budowlany naruszał przepisy dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, iż stan zgodności z przepisami może zostać osiągnięty jedynie po dokonaniu rozbiórki obiektu budowlanego. Dlatego, w ocenie WINB, zasadnym było orzeczenie nakazu rozbiórki i brak było podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Skargę na decyzję WINB w K. wnieśli W.R. i J.R. Skarżący zarzucili, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 2008 r., bez uwzględnienia zmian tego planu wprowadzonych w późniejszym okresie (np. uchwała nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 27 kwietnia 2011 r.). Nie uwzględniono także zmian tego planu wprowadzanych na podstawie aktualnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Nadto zupełnie pominięto fakt, iż przez działkę skarżących będzie prowadzić publiczna droga powiatowa, która została już wytyczona i skarżący zgodzili się na przekazanie pod tą drogę część swojej działki, na której znajduje się przedmiotowa altana. Zatem zdaniem skarżących, nie można przyjąć, że przedmiotowa działka obejmuje tereny zielone i użytki rolne, chronione przed jakąkolwiek zabudową. Skarżący zarzucili też, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania wskazujących na naruszenie przez organ ł instancji prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu. W skardze podniesiono również argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące charakteru obiektu objętego nakazem rozbiórki. Zdaniem skarżących niewłaściwym było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego zamiast przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, zasądzenia kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2013 r, WSA w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny. Bezspornym było, że skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Wprawdzie skarżący podnosili, że ze względu na cechy tego budynku, nie mieli obowiązku uzyskać pozwolenia na jego budowę, lecz w ocenie Sądu takie twierdzenia nie są zasadne. Niewątpliwie bowiem obiekt znajdujący się na działce nr [...] położonej w S. mieści się w definicji budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Takie ustalenia wynikają jednoznacznie z protokołu kontroli przeprowadzonej 1 grudnia 2010 r., podczas której stwierdzono, że "budynek jest posadowiony na słupach stalowych wbetonowanych w grunt" (k. 11 akt adm.). Podnoszona przez skarżących okoliczność, że jest to budynek służący do rekreacji indywidualnej, nie zmienia faktu, że ani obowiązujący w dacie powstania obiektu budowlanego (1998 rok) katalog obiektów, na wzniesienie których nie było wymagane pozwolenie na budowę ani też obecnie obowiązujący katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego) nie przewidywały zwolnienia budynku z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko z tego względu, że budynek ten ma służyć rekreacji indywidualnej. Podkreślić trzeba, że dla zakwalifikowania obiektu rozstrzygające znaczenie ma jego konstrukcja, a nie deklarowane przez inwestora przeznaczenie obiektu. Trafnie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, że skarżący jako inwestorzy przedmiotowego budynku byli zobowiązani do uzyskania pozwolenia na budowę i takiego pozwolenia nie uzyskali. W takiej sytuacji przedmiotowy budynek należało uznać za samowolę budowlaną, wobec której art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje rozważenie możliwości legalizacji. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że skoro na wzniesienie przedmiotowego budynku konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, to zastosowanie miał tryb legalizacyjny z art. 48 ust. 2, gdyż tryb z art. 49b Prawa budowlanego dotyczy obiektów budowlanych podlegających zgłoszeniu. Skoro roboty budowlane wykonane przez skarżących organy zasadnie uznały za samowolę budowlaną, przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki należało zbadać, czy nie zachodziły przesłanki legalizacji z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Pierwszym etapem procedury legalizacyjnej jest zbadanie zgodności wzniesionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie były prawidłowe. Z uzyskanych w toku postępowania administracyjnego dokumentów wynika bowiem, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Z. obszar wsi S. działka nr [...] znajduje się w części na wyłączonych z możliwości zabudowy terenach zieleni oraz częściowo na terenie dróg publicznych. Także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., nie dopuszczał na obszarze obejmującym działkę nr [...] nowej zabudowy. Trafnie zatem przyjęły organy nadzoru budowlanego, że zapisy obu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wykluczały możliwość legalizacji budynku wzniesionego przez skarżących. To zaś prowadzi do wniosku, że nie została spełniona przesłanka z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a więc, stosownie do art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do nałożenia na skarżących jako inwestorów nakazu rozbiórki. Natomiast zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ocenie Sądu są niezasadne, ponieważ organy prowadzące postępowanie prawidłowo i zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa ustaliły wszystkie istotne elementy stanu faktycznego, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił skarżącym, dlaczego zakwalifikował przedmiotowy budynek odmiennie niż tego chcieli skarżący. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ skarżący mieli możliwość wypowiadania się co do zgromadzonego materiału dowodowego, doręczano im wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei dawało im możliwość wnoszenia przewidzianych prawem środków zaskarżenia. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, ponieważ w wyniku właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono prawidłowy stan faktyczny, a następnie dokonano poprawnej wykładni przepisów Prawa budowlanego. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.