II SA/Kr 391/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2023 r. znak: WI-I.7840.5.143.2022.LS w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 391/26 UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr AU-1074/6743/2022 z 8 listopada 2022 r., znak: AU-01-7.6743.2332.2022.ANO, wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej: "Pb"), wniósł sprzeciw wobec zgłoszonego przez K. sp. z o.o. w K. (dalej: "spółka") zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu innego urządzenia reklamowego usytuowanego na ścianie ślepej budynku na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że "inne urządzenie reklamowe" – o wymiarach 3 m x 4 m z obramowaniem, o powierzchni ekspozycji o eliptycznym zakrzywieniu wykonanej z twardego wygiętego poliwęglanu niezawierającego żadnych elementów elektronicznych – jest oświetlone od tyłu za pomocą instalacji emitującej światło barwy białej umieszczonej od spodu. Co prawda § 9 ust. 2 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 1984, dalej: "uchwała krajobrazowa") dopuszcza podświetlenie przy zastosowaniu światła barwy białej, jednakże powinno to być oświetlenie za pomocą zewnętrznego źródła światła skierowanego na powierzchnię ekspozycji od zewnątrz (od przodu) urządzenia. Podświetlenie od tyłu za pomocą instalacji elektrycznej LED umieszczonej od spodu powierzchni ekspozycji stoi w sprzeczności z uchwałą krajobrazową. Wojewoda Małopolski decyzją z 5 stycznia 2023 r., znak: WI-I.7840.5.143.2022.LS, wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem zgłoszenia (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Pb w zw. z § 18 uchwały krajobrazowej) jest kaseton ścienny zasilany własną instalacją oświetleniową wewnętrzną w postaci 108 szt. diod LED (tzw. backlight). Termin ten określa nośnik reklamowy podświetlony od tyłu w taki sposób, że plakat reklamowy ze specjalnego materiału przepuszcza rzucone światło, dając efekt świecenia. To powoduje, że reklama zwraca uwagę, nawet w słabo doświetlonych miejscach. Wydruk na materiale backlight można umieścić np. w podświetlanych gablotach, w pomieszczeniach zamkniętych lub jako zewnętrzna reklama. Urządzenie wyświetlające treści zamieszczone na powierzchni ekspozycji nieprzekraczającej 12 mkw. określane "citylight" kwalifikuje się jako inne urządzenie reklamowe, o czym przesądza jego budowa (przestrzenne, o eliptycznej powierzchni ekspozycji, z wbudowaną tablicą LED oświetlającą wnętrze urządzenia). W zgłaszanym urządzeniu światło z instalacji LED jest emitowane na wypukłą powierzchnię ekspozycji od wewnątrz urządzenia, powodując w ten sposób wyświetlanie powierzchni ekspozycji dalej na zewnątrz w przestrzeń publiczną. Taka funkcjonalność urządzenia daje podstawę do kwalifikacji jako wyświetlacza reklamowego, ponieważ światło oświetlające jego wnętrze nie jest emitowane bezpośrednio na to urządzenie reklamowe, ale wydobywa się z jego wnętrza, emitując treści reklamowe do otoczenia. Taki sposób wyświetlania treści odzwierciedla w istocie wielobarwną projekcję świetlną wywoływaną przez wbudowaną programowalną tablicę z diodami LED, a wypukła powierzchnia ekspozycji zwiększa emitowanie zamieszczonych treści do przestrzeni publicznej ulicy wylotowej w obrębie skrzyżowania. Choć zatem zastosowano podświetlenie przy zastosowaniu światła barwy białej, to nie jest ono emitowane od zewnętrznej strony na ekspozycję nośnika reklamowego. Pojęcie podświetlenie obejmuje szersze znaczenie oświetlenia, czyli skierowanie padającego światła na określony przedmiot. Światło może być skierowane z różnych stron, z przodu, z tyłu, z góry, z boku lub z dołu. W zakresie urządzeń reklamowych zbudowanych z kilku elementów zawierających wewnętrzne źródło światła "podświetlenie" dotyczy oświetlenia tego urządzenia reklamowego z dowolnej strony światłem barwy białej, a nie emitowania wielobarwnych treści reklamowych przez to urządzenie. Zatem światło zainstalowane wewnątrz urządzenia wysyłane od wewnątrz urządzenia przez diody LED, umożliwia projekcję treści zamieszczonych na zewnętrznej stronie tego urządzenia do przestrzeni publicznej. Oświetlenie zostało umieszczone z tyłu, co nie pozwala na jego emisje na zewnątrz nośnika reklamowego. Analizując ustalenia gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane urządzenia reklamowe, należy uwzględnić zakaz lokalizowania urządzeń reklamowych z wykorzystaniem projekcji świetlnych (§ 9 ust. 8 uchwały krajobrazowej). Projekcja świetlna to nic innego jak wyświetlanie obrazów i treści reklamowych, która w tym przypadku odbywa się na powierzchni ekspozycji urządzenia reklamowego – wypukłego poliwęglanu. Nośnik ten stanowi ekran projekcyjny, z którego wyświetlane treści oddziałują w przestrzeń publiczną. Sporne urządzenie składa się z tablicy LED, ramki i wypukłego nośnika. Tablica LED w istocie oświetla wnętrze tego urządzenia, ale ono w wyniku takiej funkcjonalności kwalifikuje się jako urządzenie wykorzystujące projekcję świetlną. Pojęcie podświetlenia nie odnosi się do efektu emisji światła z jakiegoś urządzenia, a z taką sytuacją mamy do czynienia. Urządzenia reklamowego wykorzystującego projekcję świetlną nie można uznać za tożsame z urządzeniem reklamowym podświetlonym. W skardze spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 2) art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb przez zastosowanie mimo to, że nie zachodzi niezgodność z postanowieniami uchwały krajobrazowej; 3) § 9 ust. 1 pkt 7 oraz § 9 ust. 2 uchwały krajobrazowej przez przyjęcie, że inne urządzenie reklamowe i inna tablica reklamowa może być podświetlona tylko od zewnątrz, a wewnętrzne oświetlenie zastosowane w urządzeniu oznacza, że jest to już projekcja świetlna; 4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 kpa przez błędne ustalenie stanu faktycznego i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu skargi zarzuciła rozszerzającą wykładnię uchwały krajobrazowej. Wskazała, że nie mamy do czynienia z projekcją świetlną tylko dlatego, że oświetlenie jest od spodu i podświetla reklamę, która jest nadrukowana na poliwęglan, bo aby zrealizować obraz w projekcji świetlnej z wykorzystaniem diod LED konieczne są projektory multimedialne i ekrany do projekcji, których zgłoszone urządzenie nie ma. Uchwała krajobrazowa posługuje się zwrotem "podświetlenia", a nie "oświetlenia", a tymczasem "podświetlić" to "oświetlić coś od dołu, od tyłu lub tylko częściowo". W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lutego 2026 r, sygn. akt II OSK 1995/23, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 338/23 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 268; T. Ereciński [w:] T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, K. Weitz, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze, t. 2, Warszawa 2009, s. 338; por. również wyrok NSA z 14.12.2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953, oraz wyrok SN z 21.01.1999 r., I PKN 474/98, OSNAPiUS 2000/5, poz. 177). Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. II OSK 47/14 oraz z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II FSK 730/15). Tym samym Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę i w jakich wydał orzeczenie. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (Tarno, Jan Paweł. Art. 190. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011.). W przywołanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2026 r, sygn. akt II OSK 1995/23, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 338/23, NSA wskazał, że "z § 9 ust. 2 uchwały krajobrazowej nie wynika zakaz podświetlania urządzenia reklamowego w proponowany przez inwestora sposób tj. poprzez skierowanie światła na powierzchnię reklamową od tyłu (backlight LED) przez co staje się ona widoczna nawet w słabo oświetlonych miejscach. Mowa jest tylko o dopuszczeniu podświetlenia przy zastosowaniu światła barwy białej. Zatem niezależnie od strony podświetlenia jest ono dopuszczalne jeśli ma barwę białą. Takiej barwy używa urządzenie Spółki do podświetlenia powierzchni reklamowej wydrukowanej na poliwęglanie. Nie można zatem uznać, że proponowany przez inwestora sposób oświetlenia nie spełnia wymogu podświetlenia reklamy z § 9 ust. 2 uchwały krajobrazowej. Zdaniem NSA, nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że proponowany przez inwestora sposób oświetlenia stanowi zabronioną uchwałą "projekcję świetlną" (§ 9 ust. 8 uchwały krajobrazowej), gdyż zaproponowany przez Spółkę sposób umieszczenia oświetlenia, w związku z eliptycznym kształtem powierzchni reklamowej powoduje, że światło nie jest rzucane na tę reklamę, lecz przenika powierzchnię reklamową od środka, powodując emisję obrazu na zewnątrz. Twierdzenie, że w efekcie tego podświetlenia światło nie jest rzucane na tę reklamę, lecz przenika powierzchnię reklamową od środka, powodując emisję obrazu na zewnątrz, a to z kolei skutkuje nadmiernym zawłaszczeniem przestrzeni jest twierdzeniem dowolnym i nie popartym żadnymi dowodami. Oświetlenie od spodu/tyłu płachty z nadruku z poliwęglanu nie powoduje emisji obrazu na zewnątrz a tylko podświetlając czyni go widocznym dla otoczenia. (...) Używając światła emitowanego przez diody LED (barwy białej) skierowanego na wydruk z poliwęglanu uzyskuje się efekt oświetlenia tego wydruku ale nie dochodzi do wyświetlania obrazu jego emisji. Uchwała krajobrazowa wprowadza różnego rodzaju ograniczenia w tym ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej określając zasady umieszczania tablic reklamowych, bilbordów i urządzeń reklamowych. Wykładnia przepisów wprowadzających tego rodzaju zakazy powinna być wykładnią ścisłą i zawężającą nie zaś wykładnią rozszerzającą. Nie można w wyniku wykładni formułować zakazów i ograniczeń, które nie wynikają wprost z przepisów uchwały krajobrazowej. Tymczasem Sąd I instancji dokonując wykładni przepisów uchwały i stwierdzając, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie "stanowi zabronioną uchwałą projekcję świetlną" dokonał wykładni rozszerzającej przepisów uchwały krajobrazowej. Nawet jeśli przyjąć, jak twierdzi Sąd I instancji, że proponowany przez inwestora sposób oświetlenia stanowi zabronioną uchwałą "projekcję świetlną", to jednak taką projekcją nie jest, gdyż dochodzi do uczynienia bardziej widocznym plakatu z poliwęglanu poprzez jego podświetlenie od tyłu a nie do wyświetlenia, projekcji tego plakatu na tablicy reklamowej. W konsekwencji nie można do tego sposobu oświetlenia stosować ograniczeń związanych z zakazem stosowania projekcji świetlnej. Należy zatem przyjąć, że niedopuszczalna była rozszerzająca wykładnia przepisów uchwały krajobrazowej w sposób zaprezentowany przez Sąd I instancji albowiem doprowadziłaby ona do nałożenia zakazu instalowania urządzeń reklamowych, których cechy, choć zbliżone do telebimów, ekranów LED czy LCD w istocie nimi nie są a zatem nie wypełniają znamion wskazanych w § 9 ust. 8 tej uchwały. Bez definicji projekcji świetlnej w uchwale krajobrazowej nie sposób przyjąć, że skierowanie oświetlenia od wewnątrz urządzenia reklamowego na powierzchnię reklamową tworzy zakazaną projekcję świetlną. Uchwała nie zakazuje przecież podświetlenia reklamy a z takim zabiegiem technicznym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto uchwała dopuszcza kierowanie oświetlenia barwy białej na różne obiekty reklamowe a zatem dopuszcza też podświetlenie ich od wewnątrz urządzenia reklamowego jak w niniejszej sprawie. (...) Sąd I instancji rozpatrując ponownie sprawę weźmie powyższe stanowisko pod uwagę i z jego uwzględnieniem dokona oceny czy przedmiotowe urządzenie reklamowe jest zgodne z uchwałą krajobrazową jako aktem prawa miejscowego." Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny wiążąco rozstrzygnął kwestię zgodności zgłaszanych robót budowlanych w postaci zainstalowania innego urządzenia reklamowego usytuowanego na ścinanie ślepej budynku na działce nr [...] obr. [...], ul. [...] w K. z § 9 ust. 8 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", to pozostaje jedynie stwierdzić co następuje. Zgodnie z art. 2 pkt. 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 538), urządzenie reklamowe to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Wskazana przez inwestora – skarżącą spółkę lokalizacja zainstalowania innego urządzenia reklamowego znajduje się strefie I wyznaczonej zgodnie z zapisami ww. uchwały reklamowej. Zgodnie z § 18 tej uchwały, poza podobszarem 1 III Strefy, na ścianach ślepych budynków dopuszcza się sytuowanie jednej tablicy reklamowej albo jednego urządzenia reklamowego o powierzchni nieprzekraczającej 12 m2 z wyłączeniem baneru. Jak wynika z akt sprawy, urządzenie reklamowe zostanie zamontowane na ścianie ślepej budynku przy ul. [...] jako pierwsze i jedyne. Wymiary tego urządzenia (3m x 4m) nie przekraczają dopuszczonej uchwałą powierzchni 12 m2. Organ zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy – wskazując na niezgodność zamiaru inwestora z uchwałą reklamową jako aktem prawa miejscowego. Skoro jednak niezgodność taka nie zachodzi, to zaskarżoną decyzję należało uchylić jako naruszającą przepisy prawa materialnego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Decyzję organu I Instancji uchylono na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 500 zł składa się kwota uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi.