II SA/Kr 392/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi A.W. i Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia bonifikaty od ceny budynku oraz wstrzymania egzekucji skargę oddala. Wyrokiem z dnia [...]2000r. Sąd Okręgowy w K. Wydział [...] w sprawie z powództwa A.W. przeciwko Gminie N. zobowiązał gminę do złożenia oświadczenia woli ustanawiającego na rzecz A.W. wieczyste użytkowanie działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w Ś. , objętej KW [...] prowadzoną w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla K. w siedzibą w P. oraz do przeniesienia prawa własności budynku mieszkalnego wraz z innymi składnikami położonymi na tej działce za cenę [...] złotych (sygn. akt [...]). Na skutek zaskarżenia przez powoda ww. wyroku w dniu [...] 2000r. Sąd Apelacyjny w K. po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił apelację (sygn. akt [...]). Dnia [...] lutego 2001 r. A. i Z.W. zwrócili się do Rady Gminy w N. z wnioskiem o udzielenie im [...] % bonifikaty od ceny, jaką mieli uiścić gminie w zamian za przeniesienie na ich własność budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości w Ś. , ustalonej przywołanym powyżej wyrokiem Sądu. Ponadto wnieśli także o rozłożenie im na oprocentowane raty na okres 10 lat kwoty, jaka pozostanie im do zapłaty po udzieleniu przez Radę bonifikaty. Na uzasadnienie wnioskodawcy podnieśli, iż wysokość żądanej bonifikaty stanowi kwota, jaką przeznaczyli z własnych środków finansowych na remont przedmiotowego budynku, aby zapobiec pogorszeniu się jego stanowi technicznemu, gmina natomiast nie poniosła z tego tytułu żadnych wydatków. Ponadto wskazali również, że Naczelnik Gminy N. pismem z [...] 1989r. potwierdził konieczność wyremontowania przedmiotowego budynku, wykonania kosztorysu planowanych prac, a co istotne zlecił A.W. przeprowadzenie najpilniejszych prac remontowych na koszt gminy. A.W. prace wykonał, natomiast gmina nie zwróciła mu z tego tytułu żadnych kosztów. Zaznaczył także, że obecnie budynek wymaga natychmiastowego dalszego generalnego remontu, którego koszt przekracza możliwości finansowe wnioskodawców. W odpowiedzi na wniosek A .i Z. W. Rada Gminy uchwałą z dnia [...] odmówiła wnioskodawcom zgody na udzielenie bonifikaty (uchwała nr [...]). Sygn. akt: II SA/Kr 392/08 Powyższą decyzję A. i Z.W. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Postanowieniem z dnia [...]2001 r. sygn. akt [...] Sąd odrzucił skargę, podkreślając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż sprawa ma charakter cywilnoprawny i jej rozpatrzenie nie należy do zakresu administracji publicznej. Ze względu na odmowę udzielenia wnioskodawcom bonifikaty i zaległości związane z nieuregulowaniem przez nich całości kwoty ustalonej wyrokiem Sądu, gmina pismem z dnia [...] października 2006r. zwróciła się do Komornika Sądu Rejonowego dla K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. w przedmiocie zapłaty z dnia [...] 2005r. (sygn. akt [...]) i wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] (sygn. akt [...]). Reakcją na powyższe było złożenie w dniu [...] listopada 2006r. przez A. i Z. W. do Wójta Gminy N. ponownego wniosku o udzielenie im bonifikaty od ceny budynku oraz wstrzymanie egzekucji. Decyzją z dnia [...] znak [...] Wójt umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa została już negatywnie rozpatrzona, początkowo uchwałą Rady Gminy z dnia [...], a następnie postanowieniem WSA w Krakowie z dnia [...] września 2001 r. Podkreślono argumentację Sądu, iż sprawa ma charakter cywilnoprawny, a cena przeniesienia własności budynku została już ustalona wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] września 2000r. Od powyższej decyzji A. i Z.W. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , które decyzją z dnia [...] znak [...]. /Pod utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację organu l instancji. Powołał się na wydane już w przedmiotowej sprawie negatywne rozstrzygnięcia innych organów oraz Sądu, które uniemożliwiają przychylne ustosunkowanie się do ponownego wniosku. Wskazał również, iż obecnie wnioskodawcy winni dochodzić swoich roszczeń wyłącznie na drodze sądowej przed sądami powszechnymi. Sygn. akt: II SA/Kr 392/08 Decyzja SKO w K. została w całości zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. i Z.W. w dniu [...] 2007r. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organ l instancji nie ustosunkował się do złożonych przez nich wniosków, a decyzja organu nie zawiera uzasadnienia prawnego i została podjęta bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Analogiczne zarzuty podnieśli w stosunku do decyzji organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Na poparcie stanowiska organ przytoczył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto odniósł się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowo prowadzonego postępowania wyjaśniającego, stwierdzając, iż decyzja została podjęta w oparciu o zgromadzony w sprawie i rozpatrzony wnikliwie materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie stwierdziła, aby naruszała ona prawo. Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 115, poz. 741, z późn. zm.) o gospodarce nieruchomościami właściwy organ administracji jest uprawniony do udzielenia nabywcom bonifikaty od ceny nieruchomości, jeżeli jest ona nabywana na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz inne cele publiczne. Skorzystanie z przysługującego organowi uprawnienia winno być poprzedzone zajęciem stanowiska odpowiednio przez wojewodę albo radę gminy lub sejmiku. Niezbędnym jest, aby organ opiniujący wniosek o udzielenie bonifikaty wyraził zgodę na jej zastosowanie przez właściwy podmiot. W przedmiotowej sprawie skarżący, jako nabywcy od Gminy N. na własność budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] położonej w S. , wszczęli przed organem samorządu terytorialnego postępowanie zmierzające do uzyskania bonifikaty od ceny nabycia budynku, którą ustalił Sąd Sygn. akt: II SA/Kr 392/08 Okręgowy w K. wyrokiem z dnia [...] września 2000r. W wyniku złożonego wniosku Rada Gminy N. jako organ opiniodawczy, negatywnie ustosunkowała się do pisma (uchwała z dnia [...]). W świetle zatem regulacji zawartej w art. 68 ust. 1 pkt 1 przywołanego powyżej aktu prawnego Wójt Gminy N. dokonujący rozstrzygnięcia związany był jej stanowiskiem. Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, iż "udzielana bonifikata ma co do zasady charakter indywidualny, co oznacza, że zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda powyższa powinna obejmować nie tylko sam fakt udzielania bonifikaty, ale również jej zakres. Ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ) decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. Możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie omawianego przepisu, jest jedynie uprawnieniem właściwego organu, poprzedzonym zgodą (w niniejszej sprawie) rady" ( wcfe; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2006r. II SA/Wr 483/04). Przedmiotowa uchwała Rady Gminy, istotne została poddana sądowej kontroli. W postanowieniu NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 11 września 2001 r. Sąd podniósł, iż uchwała nie została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej, albowiem wywołuje ona skutki cywilnoprawne. Należy podkreślić, iż udzielenie przez wójta bonifikaty ma również charakter cywilnoprawny (stanowisko takie zostało także wyrażone w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 15/00, na gruncie analogicznych rozważań dotyczących kwestii zwrotu udzielonej bonifikaty). Regulacja zawarta w art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jedną z wielu zawartych w tej ustawie, które regulują umowę sprzedaży nieruchomości. Sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym. Wobec tego sprawa dotycząca udzielenia bonifikaty, jak również zwrotu udzielonej bonifikaty, jest sprawą cywilną. Sprawy te nie podlegają więc rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji administracyjnej. Jak powołano się w uchwale NSA z dnia 9 października 2000 r. jeżeli w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca nadaje organowi uprawnienie do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej czyni to wyraźnie (np. art. 63 ust. 4. art. 98 ust. 4, art. 145 ust. 1 tej ustawy). Co prawda, brak w przepisie sformułowania mówiącego wprost o przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia organowi administracji publicznej w drodze wydania decyzji administracyjnej nie przesądza jeszcze o tym, że sprawa nie może być załatwiona w tej drodze, jednakże dla stwierdzenia, iż organ administracji publicznej jest uprawniony do wydania decyzji administracyjnej, w przepisie prawa materialnego musi być wystarczające określenie kompetencji organu w formie czasownikowej (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Gdy sprawa dotycząca stosunku cywilnoprawnego ma być rozpoznana nie w drodze postępowania przed sądem powszechnym, lecz poprzez wydanie decyzji administracyjnej, musi to być wyraźnie zaznaczone w przepisie prawa materialnego, gdyż art. 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz.296, z późn. zm.) zawiera zasadę domniemania rozpoznania sprawy ze stosunku z zakresu prawa cywilnego przez sądy powszechne. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 r. II SA/Sz/38/08 stanowiąc ,, jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 K.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (...) wydanie wówczas decyzji administracyjnej stanowiłoby naruszenie prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a." Stwierdzić zatem należy, że w obecnym stanie prawnym kwestia udzielenia bonifikaty nie została przekazana do załatwienia przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, zatem ewentualne jej udzielenie powinno nastąpić poprzez złożenie przez organ oświadczenia woli. Jego złożenie uzależnione jest natomiast od woli uprawnionego organu, tj. wójta. Wobec powyższego uznać należy, iż Wójt Gminy N. nie był uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia bądź odmowy udzielenia bonifikaty wnioskodawcom. Swoje stanowisko o odmowie udzielenia bonifikaty wójt prawidłowo wyraził poprzez złożenie oświadczenia woli, co nastąpiło w pismach skierowanych do wnioskodawców. W tym miejscu należy podkreślić, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera ani pozytywnych ani negatywnych przesłanek, którymi organ powinien się kierować przy podejmowaniu decyzji w kwestii udzielenia bądź odmowy udzielenia bonifikaty - jest to zatem autonomiczne rozstrzygnięcie organu. Skoro kwestia udzielenia bonifikaty nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne, z uwagi na powyższe, było od samego początku bezprzedmiotowe, albowiem sprawa nie należała do właściwości organów administracji. Należy zauważyć, iż bezprzedmiotowość postępowania może mieć postać uprzednią - jak w przedmiotowej sprawie, lub następczą. W każdym z tych przypadków niezbędnym jest wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania, co uczynił również Wójt Gminy N. w sprawie z wniosku A. i Z.W. (vide: komentarz do art. 105 § 1 kpa; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego", Warszawa 2007 r., tom II, str. 33 i 34). Reasumując, rozpoznanie wniosku o udzielenie bonifikaty, o rozłożenie na raty kwoty pozostałej po udzielonej bonifikacie i wstrzymanie egzekucji nie należy do drogi administracyjnej, ale cywilnej, zatem wszelkie roszczenia z tego tytułu powinny być dochodzone ewentualnie na drodze sądowej przed sądem powszechnym. Zatem zarówno decyzja Wójta Gminy N. jak i decyzja podjęta przez organ odwoławczy nie zostały wydane z naruszeniem prawa. Ustosunkowując się zarzutu skarżących dotyczącego niezajęcia przez organy administracji stanowiska w sprawie złożonego przez nich wniosku, a zarazem podjęcia rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wydanie decyzji bez uzasadnienia, warto zauważyć, iż treść zarzutu jest wzajemnie sprzeczna. Reakcją organu l instancji na kilkukrotnie złożone wnioski zawierające analogiczne żądanie było zakończenie postępowania wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, zawierającej, zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne rozstrzygnięcia. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, należy zaznaczyć, iż doszło do zawarcia umowy sprzedaży pomiędzy nimi, a Wójtem Gminy N. , gdyż wyrok Sądu z dnia [...] września 2000 r. zastąpił oświadczenie woli gminy w przedmiocie przeniesienia własności. Wpis prawa własności i użytkowania wieczystego nastąpił właśnie na postawie ww. wyroku. W tym stanie rzeczy, skoro dokonana kontrola nie wykazała, aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.