II SA/Kr 393/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie : AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2004 r sprawy ze skargi H. W. i M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 stycznia 2001 r Nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących H. i M. W. zwrot kosztów postępowania w kwocie [...] ([...]) złotych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , decyzją z dnia 9 stycznia 2001r [...] , po rozpatrzeniu odwołania M. i H. małż. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2000r znak [...] , którą orzeczono o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości obj. KW nr [...] własności M. i H. W. stanowiącej działkę ewidencyjną [...] w obrębie [...] , z nieruchomością obj. KW [...] własności K. i M. małż. M., stanowiącej działkę Nr [...] . Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisach art. 138 §1 pkt 1 kpa w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 30 , poz. 163 z późn. zm.) W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przyjęto następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. M. i H. małż. W. złożyli wniosek o rozgraniczenie ich nieruchomości stanowiącej działkę ewid. [...] w obrębie [...] w [...] , z nieruchomością stanowiącą działkę [...] , własności K. i M. M.. Organ I instancji ustalił, iż obie te działki powstały w wyniku podziału parceli budowlanej Nr [...], odpowiadającej działce ewidencyjnej [...] w obrębie [...] , zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 1983r Nr [...]. Podstawę podziału stanowił operat podziału L. skł. geod Nr [...] . W trakcie jego wykonywania została ustalona i zamierzona granica parceli budowlanej [...], odpowiadającej działce ewid. [...] i parceli budowlanej [...] odpowiadającej działce ewid. [...]. Wskazując na przepis art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ I instancji przyjął, że " rozgraniczenia nieruchomości nie wykonuje się, jeżeli w oparciu o istniejące dokumenty i dane - a w tym przypadku w oparciu o operat podziału działki [...] w obrębie [...] - można wznowić ustalone uprzednio znaki graniczne, wykonując te czynności przy współudziale zainteresowanych stron przez spisanie protokołu" Ponieważ w przypadku wystąpienia przy ustalaniu punktów granicznych sporu między stronami, "władnym do rozstrzygnięcia sporu jest sąd powszechny", uznał organ I instancji, że postępowanie jako bezprzedmiotowe ulegało umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. W odwołaniu od tej decyzji M. i H. W., podnosili, że są właścicielami działki Nr [...] od 1996r a granica widoczna w terenie jako ogrodzenie trwałe w sposób oczywisty nie przebiega zgodnie z granicą uformowaną w 1991r. Wskazując, że rozstrzygnięcie pozbawia ich możliwości negocjacji przebiegu granicy, co umożliwia postępowanie rozgraniczeniowe, odwołujący się zarzucili, że przywołana argumentacja prawna nie dotyczy ich przypadku, gdyż zastana granica nie posiada jakichkolwiek znaków granicznych, które byłyby uszkodzone, zniszczone lub przesunięte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło za własne ustalenia organu I instancji, a w szczególności, że istnieją dokumenty z przeprowadzonego podziału nieruchomości, na podstawie, którego " dokonać można wznowienia granic, bez konieczności dokonywania rozgraniczenia". Przytaczając treść przepisu art. 39 ust 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Kolegium zajęło stanowisko, że "gdyby powyższe dokumenty się nie zachowały to celowe byłoby przeprowadzenie rozgraniczenia", a skoro "w dniu dzisiejszym nie zachowały się punkty graniczne możliwe jest ich wznowienie bez dokonywania rozgraniczenia", a w razie sporu co do położenia punktów granicznych strony zawsze mogą skierować sprawę do rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. i H. małż. W.. Skargę oparto na zarzucie naruszenia prawa i nieprawidłowym posłużeniu się art. 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazano, że według tego przepisu znaki graniczne mogą, a nie muszą, być wznowione bez postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli dokumenty pozwalają określić ich pierwotne położenie. Powtarzając zarzuty odwołania, że "zastana" granica została uformowana w 1991r i nie posiada znaków uszkodzonych, zniszczonych lub przesuniętych, wskazywano, że ogrodzenie trwałe w sposób oczywisty nie przebiega zgodnie z granicą uformowaną w 1991r. Zdaniem skarżących decyzja narusza ich prawo własności i uniemożliwia ustalenie granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Podniesiono, że przy takim jak zaskarżona decyzja rozstrzygnięciu, skarżący pozbawieni są dostępu do sądu powszechnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko, i wyjaśniając w nawiązaniu do zarzutów skargi, że nieruchomość, z której wywodzą się sąsiednie działki podzielona została w 1983r a nie w 1991r, Kolegium wskazało, że brak znaków granicznych przy istnieniu dokumentów umożliwia "wznowienie granic", bez potrzeby przeprowadzenia rozgraniczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004r i postępowanie w sprawie przed tym terminem nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ), przedmiotem kognicji sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). W sprawowaniu tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając o skardze w granicach danej sprawy ( art. 134 §1 ustawy Prawo o p.s.a). Kontrola zaskarżonej decyzji na płaszczyźnie jej zgodności z prawem, prowadzi do konstatacji, że skarga jest uzasadniona. Przepisy Rozdziału 6 - rozgraniczanie nieruchomości, Ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000r Nr 100, poz.1086 z późn. zm.)- zwanej dalej ustawą- regulują w istocie dwa rodzaje postępowań o odmiennych przedmiotach- postępowanie rozgraniczeniowe ( art. 29 i in.) oraz postępowanie w przedmiocie wznowienia znaków granicznych (art. 39). Przepis art. 152 kodeksu cywilnego nakłada na właścicieli gruntów sąsiadujących obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Z przepisów art. 2 pkt 5 ustawy w zw. z art. 29 ust 1 i 39 ust. 1, wynika, że znaki graniczne są znakami geodezyjnymi, przez które rozumie się znaki z trwałego materiału, określające położenie punktów osnowy geodezyjnej. Istotę postępowania rozgraniczeniowego stanowi ustalenie przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości przez określenie - zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy - położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Materialno prawną podstawę rozgraniczenia nieruchomości stanowi przepis art. 153 kod. cywilnego, określając przesłanki rozgraniczenia, gdy granice gruntów stały się sporne. Przesłanką rozgraniczenia jest zatem spór co do przebiegu granic, których linię wyznacza tylko położenie znaków granicznych, a zatem spór, choćby występujący po stronie jednego tylko z uczestników o to, do jakiej granicy sięga jego prawo własności. Ustalenie spornych punktów granicznych, podlegających następnie utrwaleniu znakami granicznymi jest elementem postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony ( art. 30 ust. 1), przy czym ustawa wymienia przesłanki ( art. 30 ust 2 ), przy zaistnieniu których wójt ( burmistrz, prezydent miasta) może przeprowadzić rozgraniczenie z urzędu. Postępowanie o rozgraniczenie wszczyna się postanowieniem, na które nie służy zażalenie ( art. 30 ust.4). Oznacza ta regulacja, że organ obowiązany jest wszcząć postępowanie na wniosek któregokolwiek z właścicieli sąsiednich nieruchomości. W administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym, ustalenie przebiegu granicy albo następuje w wyniku zawarcia ugody przed geodetą, mającej moc ugody sądowej ( art. 31 ust. 4), albo też w drodze decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości ( art. 33 ust 1), gdy wprawdzie do ugody nie doszło, ale ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W przypadku, gdy mimo sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do ugody, a nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, gdyż ustalenie przebiegu granicy nie może nastąpić w oparciu o zebrane dowody, lub zgodne oświadczenie stron, organ na podstawie art. 34 ust 1 i 2 umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Z powyższego wynika, że przepisy ustawy regulują w zakresie postępowania rozgraniczeniowego, dwie sytuacje, w których decyzją następuje jego umorzenie. Pierwszą z nich określa przepis art. 31 ust .4 , gdyż w razie zawarcia ugody co do przebiegu linii granicznych, kontynuowanie wszczętego postępowania o rozgraniczenie jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia decyzję opartą na przepisie art. 105 §1 kpa w zw. z art. 31 ust 4 ustawy. Drugą sytuację, w której następuje umorzenie postępowania rozgraniczeniowego, określa art. 34 ust 2 w zw. z ust. 1 ustawy. Umorzenie zatem postępowania rozgraniczeniowego z innych przyczyn, niż zawarcie ugody lub brak przesłanek do rozgraniczenia w postępowaniu administracyjnym, wymaga oparcia decyzji na przesłance jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 §1 kpa, lub na wniosek strony (art.105 §2 kpa). Żadna z tych przesłanek w sprawie nie zachodziła. Przepis art. 38 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ponad nałożony art. 152 kod. cyw. na właścicieli gruntów sąsiednich obowiązek współdziałania przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, nakłada na właścicieli i inne osoby władające nieruchomościami, obowiązek ochrony znaków granicznych. W związku z tymi obowiązkami, pozostaje przepis art. 39 ust 1 ustawy, według którego przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. W zd. II przepis stanowi, że jeżeli wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Brzmienie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy wskazuje zatem, że przesłanką postępowania o wznowienie granic, jest niesporny zdaniem inicjującego to postępowanie przebieg granic, a celem postępowania jest wznowienie znaków granicznych ( przesuniętych, uszkodzonych czy zniszczonych ), w niespornych punktach granicznych. Podkreśla się w piśmiennictwie ( Por. Stanisław Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, str. 78) , iż celem postępowania o wznowienie znaków granicznych jest zapobieżenie na przyszłość wątpliwościom co do przebiegu granic. Organem właściwym do przeprowadzania tego postępowania nie jest wójt ( burmistrz, prezydent miasta), lecz zgodnie z art. 39 ust 2 podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki, o których mowa w art. 11 tj. inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Z czynności wznowienia granic sporządza się protokół ( art. 39 ust 4), a zatem także i wtedy gdy do wznowienia nie dojdzie wobec sporu co do położenia znaków. Przy wznowieniu znaków, czynności utrwalone są w protokole stanowiącym dokument urzędowy ( art. 76 §2 w zw. z art. 5 §2 pkt 3 kpa, w zw. z art. 39 ust.2 ustawy), a przebieg granic wynikający ze znaków wznowionych w punktach granicznych, stanowi przedmiotowy składnik ewidencji gruntów i budynków (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżący wystąpili z wnioskami o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej ich działkę Nr [...] z nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę [...] kwestionując przebieg granicy i wniosku tego nie cofnęli. Organ administracji obowiązany był zatem wszcząć postępowanie rozgraniczeniowe. Zakwalifikowanie mimo wyraźnego żądania, przedmiotu sprawy jako postępowania o wznowienie znaków granicznych, nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego - przepisu art. 39 ust. 1 ustawy. Przepis art.39 ust 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie upoważnia bowiem organu właściwego do przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego - na złożony wniosek strony w tym przedmiocie - do oceny czy istniejąca dokumentacja geodezyjna, pozwalałaby na określenie położenia znaków granicznych w wypadku wystąpienia z wnioskiem o wznowienie znaków. Do strony inicjującej postępowanie, należy określenie czy jego przedmiotem jest żądanie rozgraniczenia, czy też wznowienia znaków granicznych. Ewentualne wątpliwości, co do treści żądania, może organ usuwać w trybie art. 64 §2 w zw. z art. 63 §2 kpa. W konkretnej sprawie żądanie skarżących jest jednoznaczne. Zebrana w postępowaniu podziałowym, z którego powstały obecne sąsiednie nieruchomości dokumentacja, może być zatem dowodem w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie mogła zaś przesądzać o zakwalifikowaniu przedmiotu sprawy. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 Lit "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów oparto na przepisie art. 200 powyższej ustawy. Z uwagi na treść uchylonych decyzji, brak było przesłanek do zastosowania art. 152 ustawy.