II SA/Kr 393/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi P. Ż. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Postanowieniem nr 7/2021 z dnia 3 sierpnia 2021 r., znak: PINB.52.EA.1.2021 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu nałożył na zobowiązanego P. Ż. grzywnę w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr 3/2021 z dnia 2 sierpnia 2021 r. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez P. Ż. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z 18 stycznia 2022 r., znak WSE.7722.52.2021.MULE utrzymał je w mocy, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji MWINB nr 92/2020 z dnia 12 lutego 2020 r., znak: WOB.7721.203.2019.MO.432, w której uchylono w całości decyzję PINB w Nowym Targu nr 68/2016 z dnia 23 marca 2016 r., znak: PINB.4410.NT.20.2014 i orzeczono o nakazaniu inwestorowi P. Ż. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych na II piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w Nowym Targu (nr dz. ewid. [...]) do stanu poprzedniego, tj. poprzez wykonanie następujących robót budowlanych w obrębie kondygnacji: 1) przywrócenie układu nośnego ścian konstrukcyjnych (pomiędzy następującymi pomieszczeniami uwidocznionymi na rzucie II piętra, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji: pomiędzy pomieszczeniami nr 3.6 i 3.5 a pomieszczeniami nr 3.7, 3.15 oraz pomiędzy pomieszczeniami 3.13 i 3.12 a pomieszczeniami 3.8, 3.9, 3.10, 2) rozbiórce szybu windowego. W związku ze złożoną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję MWINB nr 92/2020 z dnia 12 lutego 2020 r., znak: WOB.7721.203.2019.MO.432, postanowieniem nr 234/2020 z dnia 25 marca 2020 r., znak: WOB.7721.203.2019JGWO, MWINB wstrzymał wykonanie decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt: II SA/Kr 431/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę P. Ż. na opisaną wyżej decyzję MWINB. Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB w Nowym Targu upomnieniem z dnia 24 lutego 2021 r. znak: PINB.52.EA. 1.2021. wezwał P. Ż. do wykonania ciążącego na nim obowiązku z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w zakreślonym w upomnieniu terminie spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 30 lipca 2021 r. pracownicy powiatowego inspektoratu przeprowadzili kontrolę wykonania obowiązku nakazanego w decyzji MWINB w 922020 z dnia 12 lutego 2020 r.. znak: WOB.772i.203.2019.MO.432. i stwierdzili w protokole, że "Inwestor i właściciel budynku nie zastosował się do nałożonego obowiązku (...). Winda jest czynna i działa w budynku piekarni". W dniu 2 sierpnia 2021 r. PINB w Nowym Targu wystawił tytuł wykonawczy nr 3/2021, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku wynikającego z decyzji MWINB nr 92/2020 z dnia 12 lutego 2020 r., znak: WOB.7721.203.2019.MO.432. W ocenie organu odwoławczego zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a skarżone wydane zostało prawidłowo. W myśl art. 121 § 2 i 4 upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (chyba że dotyczy obowiązku utrzymania budynku w stanie nieoszpecającym otoczenia) i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł, z zastrzeżeniem, iż w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 upea). Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek nie polega na rozbiórce budynku lub jego części, co obligowałoby organ egzekucyjny do wyliczenia grzywny na podstawie art. 121 § 5 upea, zatem słusznie PINB w Nowym Targu ustalił wysokość grzywny, stosując zasady ogólne wynikające z art. 121 § 2 upea, tj. grzywna nakładana na osobę fizyczną nie może przekroczyć 10 000 zł, a nakładana na osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej - 50 000 zł. Najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym, jest więc kwota 10 000 zł. Stwierdza się, że grzywna nałożona na zobowiązanego mieści się w tym ustawowym zakresie. Ustawodawca, wprowadzając w art. 121 § 2 upea tylko górne granice kwoty grzywny, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania jej wysokości w konkretnym przypadku. Organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 upea) i niezbędności (art. 7 § 3 upea). Z w/w zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Decyzja MWINB nr 92/2020 z dnia 12 lutego 2020 r., znak: WOB.7721.203.2019.MO.432, z której wynika egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek, wydana została prawie dwa lata temu. W tym czasie zobowiązany nie tylko nie wykonał obowiązku, ale nawet nie przystąpił do jego wykonywania, o czym świadczą przywołane wyżej zapisy protokołu z dnia 30 lipca 2021 r. Nie bez znaczenia dla wysokości grzywny w celu przymuszenia pozostaje kwestia jednorazowości grzywny w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, na co zwrócił uwagę również organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdzono, że skarżone postanowienie w pozostałym zakresie jest prawidłowe, tzn. zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. W zażaleniu z dnia 11 sierpnia 2021 r. P. Ż. wskazał, że nie zgadza z decyzją MWINB i wyjaśnił: "na skutek przyczyn natury osobistej nie uzupełniłem braków skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i ta moim zdaniem wadliwa, a przede wszystkim krzywdząca dla mnie decyzja pozostała w obiegu prawnym." Odnosząc się do powyższego poinformowano, że decyzja MWINB nr 92/2020 z dnia 12 lutego 2020 r., znak: WOB.7721.203.2019.MO.432, jest decyzją ostateczną i prawomocną. Twierdzenie, że decyzja jest wadliwa oznacza kwestionowanie prawidłowości tej decyzji. Z art. 29 § 1 zdanie drugie upea wynika wprost, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji MWINB nr 92/2020 z dnia 12 lutego 2020 r., znak: WOB.7721.203.2019.MO.432, w odrębnych administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji uregulowanych w art. 145-163 K.p.a., takich jak np. stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 K.p.a.) czy wznowienie postępowania (art. 145-152 K.p.a.) byłoby dla PINB w Nowym Targu podstawą do zaprzestania prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym do stosowania środków egzekucyjnych. W zażaleniu z dnia 11 sierpnia 2021 r. P. Ż. zarzucił organowi egzekucyjnemu naruszenie art. 7a K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 K.p.a. oraz art. 20 § 1 pkt 4 upea i art. 119 upea. Odnosząc się do powyższego wyjaśniono, że organ odwoławczy nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie nieprawidłowości w kwestii gromadzenia materiału dowodowego. PINB w Nowym Targu wydając zaskarżone postanowienie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a w treści postanowienia zawarł wszystkie elementy wymienione w art. 107 K.p.a. Nie zaistniała natomiast sytuacja objęta regulacją art. 7a K.p.a. Nie stwierdzono również w działaniu PINB w Nowym Targu złamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). W przekonaniu P. Ż. skoro egzekwowany jest obowiązek wynikający z decyzji MWINB to ten organ, a nie PINB w Nowym Targu powinien prowadzić postępowanie egzekucyjne. Art. 20 § 1 pkt 4 upea stanowi: "Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: (...) 4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień." Podkreślono, że w przywołanym przepisie ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień ", natomiast nie wskazał, że chodzi o organ, który wydał w sprawie ostateczną decyzję lub postanowienie. Właściwość organu egzekucyjnego na gruncie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest określana nie poprzez odniesienie do organu, który wydał decyzję, ale poprzez odniesienie do organu, który w zakresie swojej właściwości ma wydawanie tego typu decyzji (art. 20 § 1 pkt 4 upea). Aby ustalić, jaki organ jest właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej co do obowiązku określonego w decyzji MWINB nr 92/2020 należy odpowiedzieć na pytanie, jaki organ aktualnie jest właściwy do orzekania w pierwszej instancji w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego w trybie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021, poz. 2351). Z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że zadania i kompetencje wynikające z art. 51 tej ustawy należą do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. Ż., zarzucając mu: 1/ naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, 2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 20 § 1 pkt 4 oraz art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego błędne zastosowanie. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr 7/2021 (PINB.52.EA.1.21). Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie w sytuacji uznania skargi za zasadną od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi P. Ż. wskazał, że jego zdaniem Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydając skarżone postanowienie nie zbadał całości sprawy i tym samym wydał skarżone postanowienie z naruszeniem przepisów prawa. Skarżący uważa, że egzekwowany obowiązek po jego stronie nie istnieje, gdyż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 lutego 2020 r. była wydana w ramach postępowania dotkniętego wadą i jako taka powinna zostać usunięta z obiegu prawnego, a prowadzenie egzekucji w oparciu o tą decyzję jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zbadał wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności stwierdzając, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. Podlegająca wykonaniu decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie pozostaje w obrocie prawnym i ma przymiot wykonalności. Organy nadzoru budowlanego mają nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek doprowadzić do jej wykonania, a pogląd skarżącego dotyczący jej rzekomej wadliwości nie ma na to wpływu. W zaskarżonym postanowieniu szczegółowo wyjaśniono przesłanki, jakimi kierowano się przy ustalaniu wysokości nałożonej grzywny. Opisano również czynności poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego – które również należy ocenić jako prawidłowe. Skarżący zarzuca naruszenie całego szeregu przepisów postępowania (art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a.), jednakże nie wyjaśnia na czym to naruszenie miałoby polegać. W ocenie Sądu wszystkie te zarzuty są chybione. Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepis ten nie mógł zostać naruszony, bowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie wystąpiły żadne wątpliwości, co do treści normy prawnej. Nie sposób również dopatrzeć się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia art. 8 k.p.a., statuującego zasadę zaufania do władzy publicznej. Z kolei art. 77 i art. 80 k.p.a. dotyczą postępowania dowodowego. Tymczasem jedyne okoliczności faktyczne, które w niniejszej sprawie podlegały ustaleniu, to kwestia pozostawania wykonywanej decyzji w obrocie prawnym oraz kwestia wykonania nałożonego tą decyzją obowiązku przez stronę skarżącą. Ich ustalenia nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez skarżącego, zatem nie sposób zrozumieć w jaki sposób organy nadzoru budowlanego miałyby te przepisy naruszyć. Wreszcie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w pełni realizuje wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. (w zw. z art. w zw. z art. 126 k.p.a. i w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Szczegółowo omówiono i wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności oraz przepisy mające w sprawie zastosowanie. Również bezzasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 upea organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień. Skarżący nie wyjaśnił w jaki sposób jego zdaniem przepis ten miał zostać naruszony, niemniej jednak w zaskarżonym postanowieniu kwestia właściwości organów egzekucyjnych została omówiona szczegółowo i wyczerpująco. Skarżący nie wskazał również, na czym miałoby polegać naruszenie art. 119 upea, zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Sąd nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu w kontrolowanym postanowieniu. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi – bardzo lapidarne i ogólnikowe – nie znalazły potwierdzenia. Dlatego też Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.