II SA/Kr 393/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 lutego 2026 r. znak: SKO.IP/4105/2/2026 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza na rzecz skarżącego Ł. C. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zarządza zwrot skarżącemu Ł. C. kwoty 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Wnioskiem z dnia 8 grudnia 2025 r. Ł. C. zwrócił się do Dyrektora Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej: 1. wsparcia finansowego (w tym darowizn), materialnego oraz usługowego udzielonego przez wymienione we wniosku osoby lub podmioty gospodarcze na rzecz MOPS w W., 2. wszelkich usług wykonanych lub produktów dostarczonych przez te osoby/podmioty na rzecz ww. jednostki publicznej. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 29 grudnia 2025 r. znak: ZPO.0143.5.2025 Dyrektor Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. poinformował, że wskazane w piśmie osoby i podmioty nie wykonały usług i nie dostarczyły produktów na rzecz MOPS w W.. Jednocześnie organ podał, że żadna ze wskazanych w piśmie osób lub firm nie otrzymała od MOPS w W. jakiegokolwiek wsparcia finansowego, materialnego lub w formie usług. Z kolei decyzją z dnia 29 grudnia2025 r. znak: ZPO.0143.5.2025, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie d informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 k.p.a. Dyrektor Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., odmówił udzielenia informacji o wsparciu finansowym (w tym darowizn), materialnym oraz usług udzielonych przez wskazane we wniosku osoby lub podmioty gospodarcze na rzecz Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W.. Pismem z dnia 12 stycznia 2026 r. Ł. C. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odwołanie od decyzji Dyrektora Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W.. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez udostępnienie żądanej informacji. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2026 r. znak: SKO.IP/4105/2/2026, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 1 oraz art. 105 i 107 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu odwołania organ podał, że pismem z dnia 12 stycznia 2026 r. Ł. C. zaskarżył pismo, w którym odmówiono mu udzielenia informacji publicznej w zakresie udzielenia informacji o wsparciu finansowym (w tym darowizn), materialnym oraz usług udzielonych przez osoby lub podmioty gospodarcze wskazane w podaniu, na rzecz Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W.. Organ podał, że niedopuszczalne jest wniesienie środka zaskarżenia od czynności organu administracji publicznej, które nie stanowi aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Pismo z dnia 29 grudnia 2025 r. stanowi odpowiedź na pismo wnioskodawcy z dnia 8 grudnia 2025 r. tj. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z punktu widzenia procedury administracyjnej nie można uznać, iż jest decyzją pismo, którym udzielono wnioskodawcy odpowiedzi na skierowane przez niego podanie. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do drugiej grupy zaliczyć zaś trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W sytuacji gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia - to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego, brak jest możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia. Zdaniem organu opisana sytuacja zachodzi w rozpatrywanym przypadku. W sensie formalnym nie wydano bowiem żadnego postanowienia, ani też decyzji administracyjnej. Brak jest więc aktu administracyjnego, od którego strona mogłaby złożyć skutecznie środek zaskarżenia. Powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Organ podniósł, że w piśmie skierowanym do odwołującego nie oznaczono organu administracji państwowej, który wydał skarżony akt. Na powyższe postanowienie Ł. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na rzekomy brak bytu prawnego decyzji organu I instancji, podczas gdy pismo MOPS z dnia 29 grudnia 2025 r. zawierało minimum elementów, konstytuujących decyzję administracyjną (oznaczenie organu w nagłówku, rozstrzygnięcie, podpis osoby upoważnionej), co obligowało SKO w Krakowie do jego merytorycznego rozpatrzenia, - art. 8 § 1 k.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez przerzucenie na stronę negatywnych konsekwencji ewentualnych uchybień formalnych organu I instancji i pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania. - art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 104 k.p.a., poprzez aprobowanie stanu faktycznego, w którym organ zobowiązany do wydania decyzji odmawia udostępnienia informacji, a organ odwoławczy odmawia weryfikacji tej odmowy. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżący wskazał, że w dniu 10 grudnia 2025 r. złożył do ww. organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi, dwoma oddzielnymi pismami z dnia 29 grudnia 2025 r. 1. bez oznaczenia "Decyzja nr ZPO.0143.5.2025" organ udzielił informacji publicznej w zakresie braku wykonanych usług lub dostarczania produktów przez wskazane podmioty, 2. zatytułowanym "Decyzja nr ZPO.0143.5.2025", organ odmówił udostępnienia wnioskowanych danych finansowych oraz pouczył skarżącego o prawie wniesienia odwołania. Jak podał skarżący to od pisma zatytułowanego "decyzja" złożył odwołanie, zatem rozstrzygniecie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie jest wadliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Dodatkowo należy wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 2 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie kończące postępowanie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i 120 P.p.s.a, została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 lutego 2026 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Zaskarżone postanowienie jest błędne i zasługuje na uchylenie. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zauważyć trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania uruchamia kompetencję organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Jak słusznie dostrzegło Kolegium, odwołanie nie przysługuje od innego rodzaju aktu lub czynności organów administracji publicznej. Jeśli więc wniesione zostanie odwołanie od czynności organu, która nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a., na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przyjęło, że ww. norma znajduje zastosowanie, dlatego, że skarżący złożył odwołanie od pisma z dnia 29 grudnia 2025 r., które w istocie nie stanowi decyzji administracyjnej. Sąd tej oceny nie podziela. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 8 grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. udzielił odpowiedzi w dwóch pismach datowanych na 29 grudnia 2025 r. W pierwszym piśmie (k. 9 akt adm.) organ poinformował, że wymienione w tym piśmie osoby i podmioty nie wykonały usług i nie dostarczyły produktów na rzecz Miejsko Gminnego Środka Pomocy Społecznego oraz żadna z wymienionych osób lub form nie udzieliła MOPS w W. jakiegokolwiek wsparcia finansowego, materialnego lub w formie usług. Pismo to rzeczywiście nie jest decyzją administracyjną, a jako akt informacji stanowi czynność materialno-techniczną. Drugie pismo z 29 grudnia 2025 r. (k. 10-11 akt adm.) opatrzone zostało tytułem "Decyzja nr ZPO.0143.5.2025" zawiera rozstrzygnięcie "odmawiam udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: udzielenie informacji o wsparciu finansowym (w tym darowizn), materialnym oraz usług udzielonym przez niżej wymienione osoby lub podmioty gospodarcze na rzecz Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (...)" oraz część zatytułowaną "Uzasadnienie". Dokument został opatrzony pieczęcią "Dyrektor Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. K. S." i nieczytelnym podpisem. Dokument zawiera też pouczenie, w tym zdanie: "Od niniejszej decyzji przysługuje stronie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (...)." Sąd zauważa, że z treści odwołania Ł. C. (k. 2-4 akt adm.) wynika jednoznacznie, że kwestionuje on decyzję Dyrektora Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z 29 grudnia 2026 r., nie zaś drugie pismo z tego samego dnia. Należało więc ocenić, czy pismo zatytułowane "Decyzja nr ZPO.0143.5.2025" Dyrektora Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 29 grudnia 2025 r., stanowi decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu pismo to zawiera wszystkie tzw. konstytutywne elementy decyzji administracyjnej, tj. takie elementy, które pozwalają zakwalifikować je jako decyzję administracyjną, to jest: 1) oznaczenie podmiotu, który ją wydał, 2) adresata, 3) rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, 4) podpis osoby działającej w imieniu organu. Zdaniem Sądu błędnie Kolegium oceniło, że pismo to nie określa organu, który je wydał. Oznaczenie organu zostało wskazane w pieczęci wieńczącej treść pisma. Brak osobnego oznaczenia organu, tradycyjnie zamieszczonego w pierwszej części decyzji, może być ewentualnie rozpatrywany w kategoriach naruszenia (i to nieistotnego) art. 107 § 1 pkt 1 k.p.a., ale w okolicznościach sprawy treść pieczęci, stanowiącej integralną część pisma, jest wystarczająca dla ustalenia podmiotu, który ją wydał. Co więcej, ani z treści decyzji, ani z akt sprawy nie wynika, jakoby mógł ją wydać inny podmiot, w szczególności Burmistrz Miasta i Gminy W., jak to sugerowało Kolegium. Dodatkowo zauważyć należy, że opisane powyżej pismo zawiera pozostałe elementy decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 k.p.a., tj. datę wydania, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie, a także pouczenie o przysługującym odwołaniu. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że sporna decyzja administracyjna wydana została przez organ samorządowej jednostki organizacyjnej w sprawie dotyczącej udzielenia informacji publicznej, co ma w sprawie istotne znaczenie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. organ właściwy wydaje decyzję administracyjną. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W tym przypadku wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). W realiach rozpatrywanej sprawy, wobec treści przywołanych przepisów, należało się wesprzeć znanym w nauce prawa administracyjnego domniemaniem formy decyzji administracyjnej i przyjąć, że odpowiedzią na wniosek skarżącego z 8 grudnia 2025 r. była (obok pisma informacyjnego) decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (k. 10-11 akt adm.). Domniemanie to znajduje uzasadnienie w treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., które nakazują wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej także tym podmiotom, które nie są organami władzy publicznej. Sensem odesłania z art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a zarazem, w okolicznościach sprawy, sensem instytucji domniemania formy decyzji, jest zapewnienie ochrony podmiotom realizującym prawo do informacji publicznej także wtedy, gdy podmiotem zobowiązanym jest podmiot niebędący organem administracji publicznej w klasycznym rozumieniu. Nie ulega wątpliwości, że dyrektor samorządowej jednostki organizacyjnej (tu: Dyrektor Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W.) stanowi podmiot, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.i.p., który miał kompetencję do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jak przy tym wynika z przywołanych przepisów, od decyzji wydanej przez tego rodzaju podmiot nie przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ, który wydał decyzję. Dyrektor Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. błędnie zatem pouczył skarżącego o prawie wniesienia odwołania. Błędne pouczenie nie powinno jednak wywoływać negatywnych skutków prawnych dla adresata aktu, który zastosował się do pouczenia. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W niniejszej sprawie, wobec błędnie skierowanego środka prawnego, określonego błędnie odwołaniem, Kolegium powinno było przekazać odwołanie organowi właściwemu, tj. organowi, który wydał decyzję. Na tym etapie sprawy dostępu do informacji publicznej znajduje zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Tym samym zasadne okazały się zarzuty sformułowane w skardze, w zakresie zbieżnym z przedstawionymi rozważaniami, jako że niewątpliwie doszło do naruszenia art. 134 k.p.a. Trzeba zgodzić się ze skarżącym, że wskutek wydanego postanowienia znalazł się on w niekorzystnej sytuacji prawnej spowodowanej błędnymi działaniami organów, w tym błędnym pouczeniem zawartym w decyzji. Uzasadniony jest więc zarzut naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. jak w punkcie II sentencji.