II SA/Kr 394/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Wojewody z dnia 21 maja 1998 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej W.K. kwotę 10.00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r., [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w G. , działając na podstawie art. 50 ust. 1 i 2, art. 36 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.), odmówił W.K. , zam. [...] wydania decyzji nakazującej A.M. , zam. [...] i Z.K. , zam. [...] przywrócenia stanu wód na ich gruntach do stanu pierwotnego lub zmiany spływu tych wód na tych gruntach. Organ ustalił, że na gruncie stanowiącym własność A.M. istnieje naturalny ciek wodny, którym woda spływa z terenów wyżej położonych do granicy z działką W.K. Na tej granicy ciek ujęty został w kręgi i poprowadzony jako kryty pod terenem działki W.K. Ciek ten wypływa do rowu otwartego biegnącego po gruncie W.K. , wzdłuż drogi gminnej, do drogi asfaltowej [...]. Organ ustalił na podstawie oględzin oraz zeznań stron biorących udział w rozprawie, że wyżej opisany stan wód istnieje od ponad dziesięciu lat, co wynika także z oświadczenia samej W.K. , której mąż wykonał przed dziesięciu laty kryte ujęcie cieku. Ponieważ nie stwierdzono, aby w okresie ostatnich pięciu lat nastąpiła zmiana trasy cieku wodnego biegnącego po gruntach sąsiednich, brak zdaniem organu podstaw do wydania decyzji nakazującej zmianę trasy biegu cieku. Natomiast w kwestii niedokończenia odwodnienia drogi gminnej, to przy drodze tej został wykonany rów, natomiast nie wykonano przepustu przez drogę, oraz część rowu biegnącego po gruncie Z.K. , do drogi [...]. którym to rowem miała być odprowadzana woda z wykonanego rowu. Z wykonanego przy drodze gminnej rowu woda odpływa przez stary przepust pod drogą gminną do rowu biegnącego po gruncie W.K. , w kierunku rowu przy drodze [...] . Rów ten jest całkowicie zamulony i zarośnięty i o jego pogłębienie i oczyszczenie należy zwrócić się do administratora drogi [...] . Odwodnienie tej drogi leży w kompetencji Urzędu Gminy w R. W odwołaniu od powyższej decyzji W.K. zarzuciła, że ciek płynący po działce A.M. został nieprawidłowo ujęty "w betony" i skierowany w stronę jej działki, co powoduje zalewanie całego gospodarstwa - budynku mieszkalnego i gospodarczego, oraz narzędzi rolniczych. Zakwestionowała też ustaloną przez organ datę wykonania przepustu. Natomiast co do cieku przy drodze gminnej to został on zdaniem odwołującej wykopany w 1997 r. wiosną i bez jej zgody wpuszczono wodę w jej ciek betonowy. Powoduje to dodatkowo blokowanie wód płynących z góry . W ten sposób działka jest zalewana, co powoduje wyrządzanie znacznych szkód. Ciek ten był wykonywany koparką, przez osoby, które odwołująca wskazała w odwołaniu. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 1998 r. , [...] utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. Po przeprowadzeniu na spornym terenie rozprawy organ odwoławczy ustalił, że po gruncie A.M. biegnie ciek wodny prowadzący z terenu położonego wyżej. Na trasie tego cieku założono przepust betonowy w celu umożliwienia przejazdu. Ciek ten łączy się krytym kanałem biegnącym pod gruntem W.K. , istniejącym na działce od 10 lat. Organ uznał za zgodne z materiałem dowodowym ustalenie organu l instancji, że w ciągu ostatnich 5 lat kierunek spływu wody tym ciekiem nie uległ zmianie, co potwierdziły strony postępowania. Sprawa odwodnienia drogi gminnej nie dotyczy natomiast istoty kwestionowanej decyzji i w tej sprawie należy się zwrócić do Urzędu Gminy . Wojewoda wskazał nadto, że strony postępowania mogą skorzystać z art. 35 ustawy i zawrzeć ugodę w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych. Skoro jednak na propozycję W.K. wykonania rowu w granicy działek osób zainteresowanych strona przeciwna nie wyraziła zgody, brak było możliwości załatwienia sprawy tym trybie. Skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 1998 r. , [...] wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie W.K. Skarżąca zarzuciła pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy obydwu instancji, czego konsekwencją było niewyjaśnienie przyczyn naruszenia stosunków wodnych na gruntach A.M. i Z.K. . Skarżąca twierdzi, ze przyczyną zalewania jej działki jest zmiana stosunków wodnych na gruntach A.M. i Z.K. i skierowania spływającej wody na jej działkę, a nie tylko wprowadzenie wód z rowu biegnącego przy drodze gminnej do rowu biegnącego po jej gruncie. Do skargi dołączono fotografie obrazujące stan działki skarżącej po przejściu opadów atmosferycznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało zawieszone z powodu śmierci uczestniczki postępowania Z.K. a następnie podjęte z udziałem następców prawnych zmarłej uczestniczki. W pismach składanych po wniesieniu skargi, skarżąca podtrzymuje swoje stanowisko, twierdząc, że przyczyną zaistniałej sytuacji są dziania męża A.M. , który zmienił bieg cieku na swoim gruncie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) , sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga W.K. podlega zatem rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153. poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego do sądu aktu z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, przy czym zgodnie z art. 134 ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji mają obowiązek podejmować w toku postępowania wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Realizacji powyższej zasady służy przepis art. 77 kpa, zgodnie z którym organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów tych wynika również, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ bowiem, mając na uwadze treść normy prawa materialnego, określa, jakie dowody są niezbędne i konieczne do prawidłowego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, które polega na zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego konkretnej normy prawa materialnego. W tym celu, zgodnie z art. 75, 77 i 80 kpa organ jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne prawem a następnie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ winien także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto wskazać należy, że w myśl art. art. 9 organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania a administracyjnego mają także obowiązek czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wskazówek. Przestrzeganie przez organy administracji do powyższych zasad doprowadzić ma do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszając powyższe przepisy, nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z jej art. 50 ust. 1 , właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Ust. 2 stanowił, że jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, naczelnik gminy (od 27 maja 1990 r. rejonowy organ rządowej administracji ogólnej) nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy jest to gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania. Przyczynę zalewania jej działki upatruje skarżąca w zmianie stanu wody na działce położonej wyżej, stanowiącej własność A.M. Zmiana ta została zdaniem skarżącej spowodowana założeniem przepustu betonowego przez męża A.M. , około 4 lata przed wydaniem decyzji przez organ l instancji i skierowaniem biegu istniejącego od lat, naturalnego cieku w kierunku działki skarżącej. Na skutek założenia większego niż poprzednio przepustu zwiększyła się ilość wody płynącej ciekiem, przechodzącym w kamienny kanał biegnący pod działką skarżącej. Jako drugą przyczynę zalewania działki wskazała skarżąca skierowanie cieku do rowu przy drodze gminnej, pogłębionego w 1997 r., bez wykonania koniecznego przepustu, co powoduje przepływ wody do rowu biegnącego wzdłuż jej działki i jej zalewanie. Z opisu znajdującego się w protokole rozprawy z dnia 3 kwietnia 1998 r. wynika, ze na gruncie A.M. istnieje naturalny ciek wodny biegnący z góry jako ciek otwarty i następnie, od granicy działki ujęty jest w kręgi betonowe biegnące pod powierzchnią działki skarżącej. A.M. zaprzeczyła, jakoby w ciągu ostatnich pięciu lat cokolwiek zostało zmienione w naturalnym spływie cieku po jej gruncie. Nadto A.M. i R.M. zeznali, że przepust betonowy istniejący na ich działce został założony w miejsce istniejącego od 1989 roku przepustu o mniejszym przekroju, oraz że od 10 lat nie zmieniali nic w zakresie spływu wody na swojej działce.. Oceniając tak zebrany materiał dowodowy organy pominęły zupełnie treść zeznań złożonych przez skarżącą i nie ustosunkowały się do nich. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca domaga się uregulowania spływu wody, co może nastąpić w drodze ugody między zainteresowanymi. Z akt natomiast wynika w sposób oczywisty, że na działce A.M. były prowadzone prace polegające na wymianie istniejącego przepustu betonowego zmianie jego średnicy. Okoliczność ta została pominięta przez organy, a sprzeczności wynikające z przedstawionych przez skarżącą i A.R. M. nie zostały wyjaśnione. Organy nie dokonały oceny zebranego materiału dowodowego. Ocena taka winna była polegać na poddaniu analizie treści zeznań stron postępowania a następnie wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji, w oparciu o jakie konkretnie dowody organ dokonał ustalenia stanu faktycznego i dlaczego odmówił wiarygodności twierdzeniom przeciwnym. Określenie w uzasadnieniu decyzji, iż ustalono stan faktyczny na podstawie zebranego materiału dowodowego jest ogólnikowe i nie odpowiada regułom wynikającym z art. 80 kpa, tym bardziej, że materiał ten wskazuje na istniejące sprzeczności. W niniejszej sprawie chodziło w szczególności o kwestie wykonania na działce A.M. prac związanych z wymianą przepustu. Organ nie uwzględnił treści art. 50 ustawy, z którego wynika jasno, że zmianę stanu wody na gruncie mogą powodować różnego rodzaju działania, polegające np. na wykonywaniu robót budowlanych, zmianach naturalnego ukształtowania terenu, czy też wykonywaniu jakiekolwiek innych prac. Należy uznać, że każde działanie właściciela, którego skutkiem będzie zmiana stanu wody na gruncie, szkodliwie oddziaływująca na grunty sąsiednie, będzie objęte zakresem regulacji przewidzianej w art. 50 ust. 1, ze skutkiem wynikającym z ust. 2 tego przepisu. Nie jest więc wystarczające ustalenie organu odwoławczego, że kierunek spływu wody nie uległ zmianie przez ostatnie 10 lat, skoro negatywne oddziaływanie na nieruchomość skarżącej może być wynikiem założenia przez A. i R. M. przepustu o większym przekroju i w związku z tym zmiany ilości i natężenia spływającej wody, przy niezmienionym kierunku jej spływu, szczególnie w okresie opadów. Organy powinny więc były przeprowadzić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia, czy prace wykonane przez A i R. M. w związku z wymianą przepustu nie doprowadziły do zmiany stanu wody niekorzystnie wpływającej na grunt skarżącej. Obligowała do tego treść art.. 50 ustawy, ale również istnienie sprzeczności wynikających z konsekwentnie prezentowanych przez skarżącą i A. i R. M. odmiennych stanowisk. Ustalenie stanu faktycznego może nastąpić za pomocą wszelkich środków dowodowych, zgodnie z art. 75 § 1 kpa. Dopiero jego prawidłowe wyjaśnienie daje podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia, w przeciwnym wypadku podjęta decyzja nie może być prawidłowa i jest przedwczesna. Brak także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podania przyczyn, z powodu których rozstrzygnięcie oparto na twierdzeniach A. i R. M. , a przeprowadzony dowód z oględzin uznano za wykraczający, mimo niekwestionowanego przez żadną ze stron faktu wymiany przepustu na większy. Narusza to przepis art. 107 § 3 kpa . Tak podjęta decyzja nosi cechy arbitralności i godzi w zasadę wyrażoną w art. 7 kpa. Nie wyjaśniono również, czy prace związane budową drogi gminnej, a w szczególności z wykonaniem, czy też pogłębieniem rowu, skutkowały szkodliwym oddziaływaniem na grunt skarżącej. Stanowisko organu l instancji jest w tej kwestii nie do przyjęcia. Nie przeprowadzono żadnych dowodów celem ustalenia, czy tak wykonane prace wpływają negatywnie na nieruchomość skarżącej, co przy niewątpliwym ustaleniu, ze nie wykonano przepustu przez drogę i część rowu biegnącego po gruncie Z. .K. musi prowadzić do uznania naruszenia art. 7, 75 i 77 kpa. Bez żadnej ku temu podstawy organy uznały, że przyczyną stanu istniejącego na dziale skarżącej jest zamulenie i zarośnięcie rowu, sugerując skarżącej zwrócenie się do administratora drogi. Należało ustalić, czy wykonane prace drogowe spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i nie ma przy tym znaczenia, że nie zostały one zakończone. Niejasne jest także, czy prace te wykonywała wyłącznie gmina, czy osoby wymienione przez skarżącą w odwołaniu. Organ odwoławczy miał obowiązek ustalić, czy wskazanie przez skarżącą tych osób jest wnioskiem o przesłuchanie ich w charakterze świadków, a jeżeli tak, to jakie okoliczności skarżąca zamierza udowodnić i czy są to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy a jeżeli tak, to dowody te przeprowadzić. Naruszono więc przepis art. 78 kpa. Organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął stanowisko organu l instancji i uznał bezpodstawnie, że sprawa odwodnienia drogi gminnej "nie dotyczy istoty kwestionowanej decyzji". Jest to stanowisko niezrozumiałe, skoro w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1, organ zobligowany był do nałożenia obowiązków wynikających z art. 50 ust. 2 ustawy na Gminę, a nie kierowania skarżącej do Urzędu Gminy. Tylko organy właściwe w sprawach wynikających z art. 50 ustawy powołane są do wydawania stosownych rozstrzygnięć i są do tego zobligowane. O konieczności uregulowania stanu objętego art. 50 ustawy nie może decydować właściciel, lub zarządca drogi, jeżeli to jego działanie nosi cechy o których mowa w art. 50 ust. 1. Nie może mieć również znaczenia dla treści podjętego rozstrzygnięcia okoliczność Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na względzie treść przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które zostały naruszone i obowiązki wynikające z tych przepisów, a także obowiązek wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji ostatecznej, co oznacza m. in. uwzględnienie art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), wprowadzającego zasadę natychmiastowego działania nowej ustawy. Wskazane wyżej wady postępowania polegające na naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, 75, 77, 80, 107 § 3 kpa miały wpływ na jego wynik, ponieważ doprowadziły do wydania decyzji przedwczesnej, przy braku ustaleń faktycznych koniecznych do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.