II SA/Kr 395/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2025 r., znak SKO.ZP/415/483/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2025 r. nr SKO.ZP/415/483/2025, po rozpoznaniu zażalenia P. G., utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 listopada 2025r. nr AU-02- 3.6730.2.255.2025.MCI orzekające o zawieszeniu postępowania, na 18 miesięcy od daty wpływu wniosku, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n.: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z wbudowanymi garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowa zjazdu na działce nr [...] oraz na części działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obr[...] N. H., przy ul. T. w K.. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach: Prezydent Miasta Krakowa zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek P. G. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na okres 18 miesięcy od daty złożenia wniosku na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, zwanej dalej: u.p.z.p.). Organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami procedowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa", na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 26 października 2016r. nr LV/1124/16, z tym że w/w uchwała została zmieniona przez Radę Miasta Krakowa uchwałą z dnia 29 sierpnia 2018r. nr CVIII/2844/18 oraz uchwałą z dnia 8 lipca 2020r. nr XLII/1143/20, w ten sposób, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje etap B (Podetap 5), obszar 174, który swoimi granicami obejmuje teren inwestycji. Według ustaleń projektu tego planu (174.R.1), teren ten położony jest w terenie rolniczym, na którym funkcją podstawową są użytki rolne, a w zakresie zagospodarowania terenu ustalono zakaz lokalizacji budynków. P. G. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Podkreśliła, że jest właścicielką działek: nr [...] i nr [...], przy czym działka nr [...] otrzymała już warunki zabudowy. Żaląca się wskazała, że grunty te leżą na terenie otoczonym zabudową jednorodzinną, a na terenie nr [...] powstała już droga, która zajmuje obszar działki i prowadzi do drogi głównej, a zatem działka ma już dojazd do drogi głównej. Działka nr [...] leży w środku zabudowy mieszkaniowej i spełnia wszystkie warunki, które powinna mieć działka budowlana, natomiast nic nie wskazuje na to, by mogła tam być bezpieczna i chroniona przyroda. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że zawieszenie postępowania miało w niniejszej sprawie uzasadnienie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że według ustaleń projektu tego planu, do etapu B zaliczono obszar nr [...], który swoimi granicami obejmuje teren 4 inwestycji, który jest oznaczony w planie jako 174.R.1. I tak, podano przyszłe przeznaczenie tego terenu: Teren rolniczy (138.R.1), w którym – zgodnie z ustaleniami projektu planu miejscowego – obowiązuje funkcja podstawowa, tj. użytki rolne oraz w zakresie zagospodarowania terenu projekt planu miejscowego ustalił zakaz lokalizacji budynków. Tymczasem, jak to wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestor zamierza zrealizować budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z wbudowanymi garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowę zjazdu. Okres zawieszenia przedmiotowego postępowania może trwać najpóźniej do dnia 6 maja 2027 r., a w sytuacji, gdyby w tym czasie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony, organ I instancji obowiązany będzie – stosownie do art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. podjąć postępowanie w wyżej opisanej sprawie i wydać rozstrzygnięcie co do istoty wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W skardze od powyższego postanowienia zarzucono naruszenie: 1. art. art. 62 ust. 1 u.p.z.p., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, wydanego z rażącym naruszeniem prawa przy przekroczeniu granic uznania administracyjnego, bezpodstawnym zawieszeniu postępowania, mimo braku faktycznych podstaw do jego zawieszenia; 2. art. 61 u.p.z.p. poprzez bezprawne i faktyczne ograniczenie skarżącej w możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości, wbrew konstytucyjnej ochronie prawa własności; 3. art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i uchylanie się od jego merytorycznego rozpoznania; 4. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnej i wyczerpującej oceny, dokonanie błędnego rozstrzygnięcia okoliczności mających znaczenie dla rozpoznania sprawy, pozostawienia właściciela nieruchomości w stanie niepewności prawnej wskutek niespójnych i wzajemnie sprzecznych działań, traktując zawieszenie postępowania jako narzędzie służące do obejścia obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez dokonanie oceny w sposób dowolny. W konsekwencji wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości, uwzględnienie skargi oraz przekazanie sprawy organowi wyższego stopnia do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie dla strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł kompetencji. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15 "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2024 r., II SA/Kr 127/24, z dnia 27 października 2017 r., II SA/Kr 1079/17, oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18. Poglądy te w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania. Nie miała zatem racji skarżąca zarzucając organom naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., czy art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie istotnych okoliczności sprawy. Wbrew powyższym zarzutom, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia fakty zostały prawidłowo ustalone. Analiza treści procedowanej na dzień zawieszenia uchwały wskazała, że jest ona oczywiście sprzeczna z planowanym przez skarżącą zamierzeniem budowlanym. Inwestycja miała bowiem polegać na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Jak wskazano powyżej, zgodnie z projektem planu miejscowego, teren inwestycji oznaczony jest w projekcie planu jako teren rolniczy, którego podstawową funkcją są użytki rolne. Co istotne, obszar ten objęty jest zakazem lokalizacji budynków. W obliczu powyższej niezgodności, zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest uzasadnione, a na powyższą ocenę nie wpływa fakt, że skarżąca uzyskała decyzję o warunkach zabudowy sąsiedniej działki. Skarżąca zarzucała, że w związku z zawieszeniem postępowania ograniczono możliwość wykonywania prawa własności nieruchomości. W odpowiedzi należy podkreślić, że choć prawo własności jest chronione konstytucyjnie i stanowi jedną z podstawowych wartości, to nie jest uprawnieniem nieograniczonym. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z różnorakich ustaw, a jedną z nich są przepisy ustawy Prawo budowlane, które dopuszczają zabudowę wyłącznie w przypadku zgodności planowanej inwestycji z planistycznym przeznaczeniem terenu. Finalnie, w odpowiedzi na zarzuty skargi należy wskazać, że choć zawieszenie postępowania wstrzymuje jego bieg i oddala w czasie wydanie końcowego rozstrzygnięcia, to w omawianym przypadku ma podstawę ustawową i nie świadczy o przewlekłości postępowania, ani też o uchylaniu się organu od merytorycznego rozpoznania sprawy. W świetle procedowanej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz dbałości o porządek planistyczny, który ma nadrzędną wartość w stosunku do indywidualnych zamierzeń inwestycyjnych skarżącej. Jak wskazał organ, zawieszenie nie ma charakteru bezterminowego. Jeżeli do dnia 6 maja 2027 r. miejscowy plan nie zostanie uchwalony, zainicjowane przez skarżącą postępowanie zostanie podjęte. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.