II SA/Kr 396/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. T. i A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do informacji o wytwarzanych odpadach I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. T. i A. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 6 listopada 2009 r., znak [...], Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami przedłożonej w dniu 7 października 2009 r. przez Gabinety Stomatologiczne [...] s.c. A. T., A. T.. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach ( jednolity tekst Dz. U. z 2007r. Nr 39, poz. 251 z póz. zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz.1206) oraz art. 104 k.p.a. Orzekając w ten sposób podał, że w Urzędzie Miasta K. przedłożona została w dniu 7 października 2009 r. przez Gabinety Stomatologiczne [...] s.c. A. T., A. T., K., ul. [...], informacja o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Do przedłożenia informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami obowiązany jest wytwórca odpadów, który wytwarza odpady niebezpieczne w ilości do 0,1 Mg rocznie, albo powyżej 5 Mg rocznie odpadów innych niż niebezpieczne, stosownie do art. 17 ust.1 pkt. 2 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 24 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy, informację wytwórca odpadów przedkłada organowi właściwemu według miejsca wytwarzania odpadów, w terminie 30 dni przed rozpoczęciem działalności powodującej powstawanie odpadów lub zmianą tej działalności wpływającą na ilość lub rodzaj wytwarzanych odpadów lub sposób gospodarowania nimi. Z kolei ust. 4 powyższego przepisu stanowi, że informacja winna zawierać : 1) wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do wytwarzania, 2) określenie ilości odpadów poszczególnych rodzajów przewidzianych do wytwarzania w ciągu roku, 3) informacje wskazujące na sposoby zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, 4) opis dalszego sposobu gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów, 5) wskazanie miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów. W myśl art. 63 ust. 1 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów może odbywać się na terenie, do którego posiadacz odpadów (w tym wytwórca odpadów) ma tytuł prawny. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 3 ust. 3 powyższej ustawy: - przez wytwórcę odpadów rozumie się "każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów, oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów: wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczeniu usługi stanowi inaczej " (pkt 22 ); - przez posiadacza odpadów rozumie się "każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości" ( pkt 13 ). Odpady wytwarzane w wyniku prowadzenia praktyki lekarskiej - klasyfikowane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) do odpadów z grupy "odpady medyczne" rodzaju: inne odpady, które zawierają żywe drobnoustroje chorobotwórcze lub ich toksyny oraz inne formy zdolne do przeniesienia materiału genetycznego, o których wiadomo lub co do których istnieją wiarygodne podstawy do sądzenia, że wywołują choroby u ludzi i zwierząt, kod: [...] - muszą być poddawane unieszkodliwianiu poprzez spalanie w spalarni odpadów, jak to reguluje przepis art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach, stanowiąc że: "zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych (...) w inny sposób niż spalanie w spalarniach odpadów." Odpady medyczne o rodzaju oznaczonym kodem [...], zaliczane są - na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi (Dz. U. Nr 162, poz. 1153) do odpadów zakaźnych. Zakaźne, odpady medyczne - a więc odpady o kodzie [...] - zgodnie z art. 9 ust. 5 w związku z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach powinny być poddane spaleniu na obszarze tego województwa, na którym zostały wytworzone, w instalacjach spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii (o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27.04.2001r. Prawo ochrony środowiska) lub w miejscach najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia. W myśl art.9 ust. 4 ustawy o odpadach, odpady te mogą być poddane spalaniu na obszarze innego województwa (tj. innym niż miejsce wytwarzania) tylko wówczas, jeżeli odległość do instalacji spełniającej wymagania najlepszej techniki lub technologii lub miejsca przeznaczonego do unieszkodliwiania (spalarni odpadów) jest mniejsza niż do instalacji lub miejsca położonych na obszarze tego województwa, w którym odpady zostały wytworzone. W świetle powyższego, zakaźne odpady medyczne o kodzie [...], wytworzone na terenie K., winny być poddawane spalaniu w spalarni zlokalizowanej na terenie województwa [...], gdyż funkcjonują tu 2 spalarnie odpadów : Spalarnia Zakładów Sanitarnych Spółki z o. o. w K. i Spalarnia SP ZOZ [...] w N.. Jednostki te posiadają niezbędne decyzje zezwalające na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów medycznych - zgodnie z art. 26 ustawy o odpadach, co potwierdzają informacje przekazane przez Urząd Marszałkowski Województwa [...]. W przedłożonej informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, w zakresie wymaganym przepisem art. 24 ust. 4 pkt. 4 ustawy o odpadach, tj. w ramach opisu dalszego sposobu gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów ( pkt. 5 informacji ), ograniczono się do zapisu: "powstające w wyniku prowadzenia działalności odpady przekazywane są zgodnie z art. 25 ust. 3 następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadów". W zakresie wymaganym przepisem art. 24 ust. 4 pkt. 5 ustawy o odpadach, tj. w ramach wskazania miejsca i sposobu oraz rodzaju magazynowanych odpadów ( pkt 6 informacji ) ograniczono się do zapisu mówiącego, że odpady o kodzie [...] magazynowane są czasowo w miejscu ich powstania w sposób zgodny z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi. Pismem z dnia 15 października 2009 r. wezwano do uzupełnienia przedłożonej informacji, podając zakres tego uzupełnienia w nawiązaniu do obowiązujących przepisów prawa. W nadesłanej odpowiedzi nie przedstawiono jednak danych wymaganych przepisem art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach, powtarzając jedynie wcześniejszy zapis mówiący o przekazywaniu wytworzonych odpadów innemu uprawnionemu posiadaczowi odpadów oraz przytaczając dodatkowo brzmienie ust. 1 i 2 przepisu art. 25 ustawy o odpadach. Nie powołano natomiast ust. 4 i 5 tego przepisu, zgodnie z którym zlecający usługę transportu odpadów jest obowiązany wskazać prowadzącemu działalność w zakresie transportu odpadów miejsce odbioru odpadów oraz posiadacza odpadów, do którego należy dostarczyć te odpady. Prowadzący działalność w zakresie transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć te odpady do posiadacza odpadów, który został mu wskazany przez zlecającego usługę. Wskazanie jedynie wybranych przepisów ustawy o odpadach w ramach punktu opisu dalszego sposobu gospodarowania odpadami z pominięciem stanu faktycznego, tj. opisu rzeczywiście prowadzonej gospodarki zakaźnymi odpadami medycznymi o kodzie [...], wytwarzanymi na terenie Gabinetów Stomatologicznych w K. przy ul. [...], nie czyni zadość przepisowi art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach. Brak wskazania "następnego" posiadacza odpadów, zakresu zezwolenia, którym się ten posiadacz odpadów legitymuje, miejsca i sposobu zagospodarowania przedmiotowych odpadów, uniemożliwia poznanie dalszego faktycznego sposobu gospodarowania nimi. Tym samym, brak jest możliwości stwierdzenia, że odpady te są unieszkodliwiane poprzez spalanie w spalarni odpadów zlokalizowanej na terenie województwa [...], zgodnie z powołanymi powyżej przepisami obowiązującego prawa (art. 9 ust. 5 i 42 ust. 1a ustawy o odpadach). Nieprzedstawienie danych w zakresie wymaganym przepisem art. 24 ust. 4 pkt. 4 ustawy o odpadach nie pozwala na przyjęcie informacji o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami przez organ. Wobec tego, niezbędne było zastosowanie przepisu art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach, który stanowi: " do rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia informacji, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia złożenia informacji nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji". A. T. i A. T. wnieśli w terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania zarzucali, że nie jest prawdą, aby nie podali w składanej informacji danych wymaganych przepisem art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach. Zarówno w informacja, jak i odpowiedź na wezwanie organu czyniła zadość wszystkim wymogom, jakie na podmiot składający informację nakłada ustawa o odpadach. Artykuł 24 ustawy nie nakłada bowiem obowiązku podania w ust. 4 pkt 4 konkretnych podmiotów, które będą się zajmować dalszym gospodarowaniem odpadami. Przepis ten nakłada na składającego informację jedynie obowiązek opisu dalszego sposobu gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów, co strona odwołującą się uczyniła w zapisie stanowiącym, iż "powstające w wyniku prowadzenia działalności opady przekazywane są zgodnie z art. 25 ust. 3 następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadów". Organ zakwestionował prawidłowość tak podanej informacji zarówno w stosunku do informacji, jak i odpowiedzi na wezwanie z dnia 15 października 2009 r. Co więcej, organ podkreślił w wydanej decyzji, że strona odwołująca się nie przywołała w odpowiedzi na wezwanie postanowień art. 25 ust. 4 i 5 ustawy o odpadach. W tym zakresie skarżący wskazywali, że przepis art. 25 ustawy o odpadach adresowany jest do wytwórców, posiadaczy i podmiotów, które profesjonalnie zajmują się działalnością w zakresie gospodarowania odpadami i wymienia obowiązki spoczywające na tych osobach. Gdyby ustawodawca nakazywał przekazanie tych szczegółowych danych organowi, zawarłby taki obowiązek w ustawie, w tym przypadku w art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach wymieniającej dane, które należy przekazać w informacji przedkładanej właściwemu organowi. Obowiązek taki z ustawy nie wynika. Niezrozumiałe jest więc kwestionowanie przez organ prawidłowości zarówno informacji złożonej pierwotnie, jak i informacji uzupełnionej przez stronę odwołującą się i postulowanie potrzeby przywołania art. 25 ust. 4 i 5. Ustawa nie nakazuje podania takich szczegółowych danych w przedkładanej informacji, a przepis art. 25 ustawy o odpadach - jak była mowa wyżej, adresowany jest do wytwórców, posiadaczy i podmiotów, które profesjonalnie zajmują się działalnością w zakresie gospodarowania odpadami. Wytwórca odpadów, przekazując je dalszemu posiadaczowi, zazwyczaj nie posiada (i nie może posiadać) wiedzy, co następnie dzieje się z odpadami po ich przekazaniu. Potwierdza to treść art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, który stanowi, że jeżeli posiadacz odpadów, w tym wytwórca odpadów, przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który ma zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, odzysku, unieszkodliwiania odpadów (...), odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami przenosi się na tego następnego posiadacza odpadów. Żądanie przez Prezydenta Miasta K. podania szczegółowych danych na temat wszystkich podmiotów, w których posiadaniu znajdować się będą wytwarzane odpady aż do momentu ich unicestwienia, jest nieuzasadnione i stanowi istotną ingerencję w swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców, jak również może nosić cechy nadużycia władzy przez organ administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, natomiast zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to (zarówno w odniesieniu do norm prawa materialnego jak i procesowego) działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumpcji oraz niewadliwe ustalenie następstw prawnych. Prezydent Miasta K. dokonał błędnego ustalenia znaczenia art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach, w konsekwencji czego żąda od strony odwołującej się podania zbyt szczegółowych danych, których nie wymaga sam powoływany wyżej przepis ustawy. Jest to zbyt daleko idąca ingerencja władztwa jakie posiada organ administracji w sferę swobody działalności gospodarczej przedsiębiorców. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r., znak [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( tekst jednolity Dz.U. z 2007r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło na wstępie uzasadnienia decyzji dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Rozpoznając w dalszej części odwołanie przytoczyło treść art. 17 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Wskazało następnie, że podziela pogląd, zawarty w wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 października 2009r., II SA/Kr 1061/09, w myśl którego " (...) sprzeciw jest formą zakwestionowania przez właściwy organ informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Sprzeciw ma zatem charakter merytorycznego stanowiska organu wobec treści informacji złożonej przez osobę zobowiązaną, przy czym chodzi z istoty rzeczy o stanowisko negatywne dla składającego informację." Dalej w tym wyroku wskazano również, że : "(...) informacja taka stanowi podstawę oceny zgodności działań wytwórcy odpadów z zasadami określonymi w art. 1 ustawy o odpadach w zakresie postępowania z odpadami". W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego przyjąć wypada, że wnioskując z postanowień art. 24 a ust. 4 ustawy o odpadach, sprzeciw powinien być wniesiony, jeżeli zastrzeżenia budzą dane wynikające z informacji, np. rodzaj odpadów przewidzianych do wytworzenia oraz zagrożenia jakie mogą one za sobą pociągnąć, wskazano miejsca lub sposoby zagospodarowania odpadów stanowiące zagrożenie dla środowiska, jak też wskazano sposoby gospodarowania odpadami w taki sposób, iż może to powodować zagrożenie dla środowiska i naruszenie przepisów w zakresie jego ochrony, a będzie to miało miejsce np. gdy niewystarczający pozostaje opis gospodarowania wytworzonymi odpadami. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że A. T. i A. T., Gabinety Stomatologiczne [...] s.c. są wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy, a zatem podmiot ten pozostaje adresatem obowiązków określonych w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy. W wyniku świadczonych usług stomatologicznych przewidywana jest możliwość wytwarzania odpadów niebezpiecznych oznaczonych kodem [...] w ilości 0,075 MG/rok. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji wezwał stronę pismem z dnia 15 października 2009r. do uzupełnienia informacji przedłożonej w dniu 7 października 2009r., między innymi w zakresie wymogów o których mowa w art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy (pkt. 5 informacji) i pkt 5 ustawy (pkt 6 informacji). Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że strona, mimo skierowanego wezwania w dalszym ciągu nie udzieliła informacji wskazującej opis dalszego sposobu gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów (art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy). Użyte przez nią sformułowanie, że: "odpady wytworzone będą przekazywane innemu uprawnionemu posiadaczowi odpadów" nie czyni zadość wymogowi, jaki nakłada na wytwórcę odpadów ustawa. Ciążący na stronie jako wytwórcy zakaźnych odpadów medycznych obowiązek dążenia do zapobiegania powstaniu odpadów lub ograniczania ich ilości i właściwego gospodarowania nimi jest ograniczony ze względu na ich specyfikę, tj. konieczność jednorazowego użycia. Nie zwalnia to jednak od realizacji wymogów wprost wynikających z art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy, co dotyczy opisu dalszego sposobu gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Udzielenie takiej informacji pozwala na dokładne zobrazowanie zaplanowanej przez wytwórcę odpadów gospodarki odpadami. Wbrew temu na co wskazują skarżący, przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy wymaga przedłożenia wyczerpującego opisu sposobów gospodarowania odpadami. Powyższe wynika z treści samego przepisu, wskazującego co należy uwzględnić w opisie dalszego gospodarowania odpadami (zbieranie, transport, odzysk, unieszkodliwianie). Mając na uwadze treść informacji przedłożonej przez stronę wskazać trzeba, że nie poddaje się ona żadnej weryfikacji z uwagi na brak m.in. określenia kolejnego posiadacza odpadów i jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, uniemożliwia to poznanie dalszego faktycznego sposobu gospodarowania odpadami. Samo zapewnienie, że ich przekazanie nastąpi do innego podmiotu uprawnionego na podstawie art. 25 ustawy jest niesprawdzalne i wobec tego dalece niewystarczające, nie dając możliwości ustalenia faktycznego spełnienia wymaganego przepisami prawa sposobu postępowania z odpadem niebezpiecznym ( potwierdzenia istnienia faktycznego zezwolenia, jego zakresu, weryfikacji realizacji zasady bliskości, tj. unieszkodliwiania odpadów najbliżej miejsca wytworzenia ). Następuje zatem brak przejrzystości, co dzieje się dalej faktycznie z odpadem, a to mają zagwarantować właśnie stosowne regulacje. W konsekwencji nie daje gwarancji zapewnienia ochrony życia, zdrowia oraz ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, tj. zapewnienia bezpieczeństwa środowiskowego. Zauważyć należy, że przedkładanie informacji nie jest celem samym w sobie, lecz ma z niej wynikać, jak rzeczywiście prowadzona będzie gospodarka odpadami niebezpiecznymi. Powyższe zaś skutkować musiało wniesieniem przez organ pierwszej instancji sprzeciwu w trybie art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 stycznia 2010 r., znak [...], A. T. i A. T., domagali się jej uchylenia w całości oraz i zasądzenia kosztów . Skarżący zarzucali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 24 ustawy o odpadach. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się w sposób wyczerpujący do argumentów sformułowanych przez stronę w odwołaniu. Skarżący podnosili w nim, że art. 24 ustawy nie nakłada na składającego informacje obowiązku podania konkretnych podmiotów, które będą się zajmować dalszym gospodarowaniem odpadami. Wytwórca odpadów, (którym w niniejszej sprawie jest skarżący) przekazując je dalszemu posiadaczowi, zazwyczaj nie posiada (i nie może posiadać) wiedzy, co następnie dzieje się z odpadami po ich przekazaniu, co potwierdza treść art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że jeżeli posiadacz odpadów, w tym wytwórca odpadów, przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który ma zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, odzysku, unieszkodliwiania odpadów (...), odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami przenosi na tego następnego posiadacza odpadów. Powyższe stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w poglądach doktryny, w szczególności w wykładni art. 24 ust. 4 ustawy odpadach dokonanej przez prof. dr hab. M. G. w Komentarzu do ustawy odpadach pod red. Jana Jerzmańskiego (Wrocław 2002 Centrum Prawa Ekologicznego). Zdaniem autora komentarza do tego przepisu, zakres szczegółowości przedkładanej informacji zależy przede wszystkim od tego, kto będzie prowadził działania związane z gospodarowaniem odpadami - bezpośrednio ich wytwórca, czy też inny podmiot, któremu wytwórca odpady będzie przekazywał. W tym drugim przypadku należałoby uznać, iż ze strony wytwórcy wystarczy przedłożenie informacji o tym, któremu podmiotowi zamierza odpady przekazywać, o ile oczywiście z określonym podmiotem zawarł już odpowiednią umowę. Brak wskazania konkretnego podmiotu także nie może być traktowany jako uchybienie obowiązku przedłożenia wymaganej informacji - uznać należałoby, że wystarczy stwierdzenie wytwórcy, iż sam gospodarowania odpadami prowadził nie będzie, przekaże je natomiast innemu posiadaczowi. Zgodnie z art. 25 ust. 2 tej ustawy, wytwórca ma wówczas obowiązek przekazać odpady wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymaganą zgodę na gospodarowanie nimi, co przez organ przyjmujący informację powinno być uznane za wystarczające zabezpieczenie zgodności działania wytwórcy odpadów, w tym zakresie, prawem. Nie można bowiem zakładać, że z treści art. 24 ust 4 pkt. 4 wynika obowiązek wcześniejszego zawierania umów o przekazanie odpadów i tym samym zobowiązywania wytwórcy do przekazywania odpadów tylko temu konkretnemu podmiotowi. Ogranicza to swobodę jego działalności, które to ograniczenie nie wydaje się być uzasadnione z punktu widzenia realizacji celów ustawy i nie wynika wyraźnie z treści przepisu. Ustawa o odpadach w żadnej mierze nie określa też, że to wytwórca odpadów jest odpowiedzialny za realizację zapisów artykułu 9 ustawy, czyli tzw. zasady bliskości, ponieważ posiadacz odpadów przejmujący odpowiedzialność za odpady nie musi prowadzić działalności unieszkodliwiania tych odpadów. Organ odmawiający przyjęcia informacji, a także Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo nie uwzględniając też zapisów zezwalających na unieszkodliwianie w innej, najbliższej ale nie położonej na terenie województwa instalacji do unieszkodliwiania spełniającej warunki najlepszej oraz dostępnej technologii określone w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska. Powołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. .9 ustawy o odpadach zawiera w ustępach 3,4 oraz 5 wyraźne wskazanie na stosowanie w pierwszej kolejności rozwiązań technik najlepszych i najbardziej dostępnych, określonych przez art. 143 ustawy prawo ochrony środowiska, jako nie powodujących nadmiernych kosztów i bezpiecznych dla środowiska. Weryfikacja tych wymogów w żadnej mierze nie spoczywa na wytwórcy odpadów. Przeciwnie, obecna nowelizacja ustawy o odpadach usunęła tę wątpliwość jednoznacznie określając unieszkodliwiającego odpowiedzialnym za stosowanie zapisów art. 9 ustawy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej jest naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.). Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną. Zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 39, poz. 251 z póz. zm.), do rozpoczęcia działalności powodującej powstawanie odpadów można przystąpić, jeżeli organ właściwy do przyjęcia informacji, o której mowa w art. 24 ust. 1,w terminie 30 dni od dnia złożenia informacji nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. Z regulacji tej wynika, że sprzeciw jest formą zakwestionowania przez właściwy organ informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami. Sprzeciw taki charakter merytorycznego i negatywnego dla składającego informację stanowiska organu wobec treści informacji złożonej przez osobę zobowiązaną. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że A. T. i A. T. - Gabinety Stomatologiczne [...] s.c., są wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 22 powyższej ustawy i adresatem obowiązków określonych w art. 17 ust. 1 pkt 2. W związku ze świadczeniem usług stomatologicznych, przewidywana jest możliwość wytwarzania odpadów niebezpiecznych oznaczonych kodem [...] w ilości 0,075 MG/rok. Skarżący – podobnie jak organy pierwszej i drugiej instancji - nie kwestionują, że złożona w dniu 7 października 2009 r. informacja o wytwarzanych odpadach oraz o sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami posiadała braki wskazane w piśmie Prezydenta Miasta K. z dnia 15 października 2009r., inne niż dotyczące regulacji z art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach, które zostały uzupełnione. Kwestie te jako bezsporne i niebudzące zastrzeżeń w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli pozostawia się poza szerszymi rozważaniami. Spornym jest, czy przedmiotowa informacja była dotknięta brakami w zakresie wymogów określonych w powyższym przepisie. Przedmiotem regulacji art. 24 ustawy o odpadach jest informacja o wytwarzanych odpadach oraz sposobach gospodarowania wytworzonymi odpadami, jeżeli jest wymagana na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Artykuł . 24 ust. 4 pkt 4 tej ustawy stanowi, że 4. , o której mowa w ust. 1, powinna zawierać : opis dalszego sposobu gospodarowania odpadami, z uwzględnieniem zbierania, transportu, odzysku unieszkodliwiania odpadów. Analizując powyższej regulacji wskazuje, że przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach nie zawiera wprost wymogu zamieszczenia w informacji tak szczegółowych i konkretnych danych, jak żądane przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, co winno wynikać wprost z jego treści. Wskazanie w informacji, że "powstające w wyniku prowadzenia działalności odpady przekazywane są zgodnie z art. 25 ust. 3 następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadów" stanowi o realizacji obowiązków wynikających art. 24 ust. 4 pkt 4 powyższej ustawy. Stosownie do art. 25 ust. 1, wytwórca odpadów może zlecić wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami innemu posiadaczowi odpadów. Posiadacz odpadów – zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy - może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania zezwolenia. Z art. 25 ust. 3 ustawy w brzmieniu, obowiązującym w dacie wydania decyzji wynika, że jeżeli posiadacz odpadów, w tym wytwórca odpadów, przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który ma zezwolenie właściwego organu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania, odzysku, unieszkodliwiania odpadów lub koncesję na składowanie odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, lub jest wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 33 ust. 5, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami przenosi się na tego następnego posiadacza odpadów. Z powyższych uregulowań wynika, że odpady mogą zostać przekazane przez wytwórcę jedynie uprawnionemu podmiotowi, który podlega kontroli organów administracji publicznej na etapie wydawania zezwolenia. Nadto, przekazanie odpadów w taki sposób powoduje przejście odpowiedzialności za odpady na tego następnego, nowego ich posiadacza. Skoro to on od chwili przekazania ponosi odpowiedzialność za odpady, trudno wymagać, aby wytwórca udzielał informacji na temat miejsca i sposobu zagospodarowania przedmiotowych odpadów. Zważywszy, że na odbiorcę przechodzi odpowiedzialność, za gospodarowanie odpadami, to trudno wymagać, aby wytwórca miał informacje na temat dalszego ich losu. Jeżeli nawet stosowną wiedzę by posiadał, nie mógłby przecież zagwarantować, że odbiorca odpadów postąpi z nimi w taki sposób, w jaki wytwórca opisałby w informacji. Brak podstawy prawnej do żądania wskazania w informacji o treści złożonej w niniejszej sprawie konkretnego odbiorcy odpadów, a także zakresu posiadanego przez niego zezwolenia. Jak już wspomniano, wytwórca odpadów może je przekazać tylko podmiotowi, dysponującemu stosownym zezwoleniem, a zatem organy administracji publicznej powinny uznać to za wystarczającą gwarancję zgodności z prawem działania wytwórcy. Żaden przepis ustawy nie wprowadza wymogu, aby wytwórca odpadów w chwili składania informacji zawarł już umowę z odbiorcą, wobec czego należy przyjąć, że nie jest to warunek do przyjęcia przez organ takiej informacji bez sprzeciwu (tak M. Górski [w:] J. Jerzmański (red.) Komentarz do ustawy o odpadach, Wrocław 2002, teza 5 do art. 24 i teza 5 do art. 18). Żądanie, aby wytwórca odpadów wskazał konkretnego odbiorcę stanowi nieuzasadnione ingerowanie w swobodę jego działalności, trzeba byłoby bowiem konsekwentnie uznać, że po złożeniu informacji byłby on zobowiązany do przekazywania odpadów tylko temu jednemu podmiotowi. Jeżeli przyjąć, że podmiot składający informację nie musi się w dacie jej złożenia legitymować zawartą umową o przekazywaniu odpadów, niecelowe jest wymaganie, aby w tym momencie wskazywał podmiot, któremu zamierza te odpady przekazywać. W sytuacji gdy taka umowa nie jest jeszcze zawarta, wytwórca odpadów nie może być zobowiązany do wskazania w informacji, któremu uprawnionemu podmiotowi będzie je przekazywał. Obowiązująca w prawie cywilnym swoboda umów przejawia się między innymi w tym, że podmioty mogą swobodnie kształtować stosunki prawne pomiędzy sobą oraz samodzielnie decydować o zawarciu. Oznacza to, że podmiot przyjmujący odpady, nawet wskazany uprzednio przez wytwórcę w informacji, nie ma obowiązku zgodzić się na zawarcie umowy, a zatem nie dojdzie ona wówczas do skutku. Żądanie od wytwórcy odpadów, aby w informacji wskazał, z którym podmiotem w przyszłości zamierza zawrzeć umowę nie daje zatem wiedzy, z kim taka umowa zostanie zawarta w rzeczywistości, wobec czego żądanie takich danych wydaje się całkowicie bezcelowe. Nie można również obowiązku wskazania konkretnego odbiorcy odpadów wywodzić z art. 9 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Przepis ten przewiduje zasadę odzysku bądź unieszkodliwiania odpadów w miejscu ich powstawania (ust. 1), a także generalny nakaz odzyskiwania lub unieszkodliwiania odpadów poza terenem województwa, gdzie zostały wytworzone (ust. 3 w zw. z ust. 5). Trzeba jednak zaznaczyć, że nie są to nakazy bezwzględne, a wyjątek od nich przewiduje art. 9 ust. 4 ustawy. Nadto, wymóg przestrzegania tych przepisów będzie spoczywał po przekazaniu odpadów na ich odbiorcy, a nie wytwórcy – zatem wytwórca nie może w sposób wiążący zadeklarować, że odpady będą odzyskiwane bądź unieszkodliwiane w miejscu ich powstania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela prezentowany w nauce prawa pogląd, w myśl którego dla realizacji wymogu art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach ze strony wytwórcy wystarczy przedłożenie informacji o tym, któremu podmiotowi zamierza odpady przekazywać, jeżeli z określonym podmiotem zawarł już odpowiednią wstępną umowę. Brak wskazania konkretnego podmiotu nie może jednocześnie być traktowany jako niewypełnienie obowiązku przedłożenia wymaganej informacji. W takim wypadku za wystarczające trzeba uznać stwierdzenie. wytwórcy, iż sam gospodarowania odpadami prowadził nie będzie, przekaże je natomiast innemu posiadaczowi (M. Górski [w:] J. Jerzmański (red.) Komentarz do ustawy o odpadach, Wrocław 2002, teza 5 do art. 24 i teza 5 do art. 18). Wnosząc w niniejszej sprawie sprzeciw wobec informacji o wytwarzanych odpadach oraz sposobie gospodarowania nimi organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach, przyjmując jego błędną interpretację. Uchybienie to wpłynęło na treść rozstrzygnięcia, zaś jego wystąpienie uzasadnia eliminację z obrotu prawnego obu decyzji administracyjnych. Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy organy winny przyjąć, że art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o odpadach nie stwarza podstaw do żądania określenia, jakiemu konkretnie odbiorcy będą przekazywane odpady, jaki zakres pozwolenia on posiada, ani jaki będzie dalszy sposób postępowania z nimi. Oznacza to, że dla zachowania wymogów tego przepisu w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy wystarcza taki zakres informacji, jaki przedstawili skarżący. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji – jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.