II SA/Kr 396/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. G. i J. G. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 18 stycznia 2024 r. znak: DNT-I.5140.113.2022.JB w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie Delegatura Nowy Targ z dnia 18 stycznia 2024 r. znak: DNT-I.5140.113.2022.JB polegającej na włączeniu karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków-budynku mieszkalnego murowanego znajdującego się pod adresem L. [...] działka ewid. nr [...]) sporządzonej dnia 5 grudnia 2019 roku - do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków; II. zasądza od Małopolskiego na rzecz skarżących M. G. i J. G. solidarnie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi M. G. i J. G. (dalej: skarżący) jest czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 18 stycznia 2024 r. znak DNT-I.5140.113.2022.JB w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W stanie faktycznym sprawy zawiadomieniem z 18 stycznia 2024 r. skarżący zostali poinformowani, że organ włączył kartę ewidencyjną sporządzoną 5 grudnia 2019 r. obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków, tj. budynku mieszkalnego murowanego pod adresem L. (dz. ewid. nr [...]) do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ wskazał, że uzasadnione jest objęcie ochroną konserwatorską budynku mieszkalnego typowego obiektu regionalnego powstałego w I poł. XX w. Istniejące elementy tego obiektu stanowią ważne wartości mające znaczenie dla historii i kultury regionu. Posiada wartość etnograficzną. Obiekt bardzo dobrze zachowany, użytkowany i na bieżąco poddawany remontom z zachowaniem swojej pierwotnej formy architektonicznej. Zagrożeniem dla obiektu może być postępujące zużycie techniczne substancji. Organ odwołał się do karty ewidencyjnej sporządzonej przez mgr. inż. arch. O. H. w dniu 5 grudnia 2019 r., stanowiącej załącznik do zawiadomienia. W skardze na powyższą czynność skarżący podnieśli zarzuty naruszenia: 1. art. 22 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budynek mieszkalny murowany znajdujący się pod adresem: L. (działka ewid. nr [...]) spełnia definicję zabytku i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania nieruchomości za zabytek i włączenia go do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 2. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej: rozporządzenie z 26 maja 2011 r.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowy budynek spełnia definicję zabytku i założenie dla niego karty ewidencyjnej zabytku oraz wpisanie do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3. § 10 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. poprzez sporządzenie karty ewidencyjnej dla przedmiotowego budynku z dnia 5 grudnia 2019 r. w sposób wadliwy tj. poprzez niedostateczne wypełnienie punktu 9 karty dotyczącej materiałów graficznych oraz wpisanie w punkcie 2 karty błędnej daty powstania budynku, w wyniku czego budynek błędnie został uznany za obiekt wymagający ochrony konserwatorskiej; 4. art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie dokładnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności przyczyn uzasadniających uznanie budynku za obiekt spełniający definicję zabytku i założenie dla niego karty ewidencyjnej oraz wpisanie go do wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania ww. nieruchomości za obiekt wymagający ochrony konserwatorskiej i włączenia go do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 5. art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r., polegające na nieuwzględnieniu zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego, a uzasadnioną ochroną interesu skarżących, ograniczeniu prawa własności skarżących bez wnikliwej analizy i uzasadnienia ustalenia, iż budynek posiada wartości zabytkowe. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności czynności i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślili, że w karcie ewidencyjnej jest zawarte jedynie lakoniczne stwierdzenie, że obiekt charakterystyczny dla budownictwa drewnianego (choć budynek w rzeczywistości jest murowany) regionu z lat międzywojennych XX wieku (choć budynek faktycznie powstał w latach 70-tych XX wieku), które to stwierdzenie nie może być uznane za potwierdzenie posiadania przez budynek zabytkowego charakteru. Organ nie ustalił więc, jakie rzeczywiste wartości zabytkowe posiada nieruchomość. Jak wskazali skarżący, jest to prosty murowany budynek parterowy z dachem dwuspadowym i dobudowaną częścią gospodarczą. Od czasu jego powstania do dnia dzisiejszego był kilkakrotnie remontowany i przebudowywany, m.in. wymieniono pokrycie dachowego na blachę trapezową w kolorze antracytowym, czy wstawiono bramę garażową z brązowej blachy trapezowej. Nie zachował więc swojej autentycznej i pierwotnej substancji. Wszystkie te czynności oraz fakt, że budynek nie posiada żadnych elementów regionalnych, typowych dla gminy J. sprawiają, że w żadnym wypadku nie może on być uznany za obiekt posiadający wartość historyczną. Jest wręcz przeciwnie. Skarżący zaakcentowali, że przy wpisie zabytku do ewidencji zabytków należy bowiem dobrze uzasadnić powód, dla którego uznaje się, że dany obiekt jest zabytkiem. W ocenie skarżących ich budynek nie wyróżnia się niczym szczególnym na tle pozostałych zabudowań miejscowości - zarówno tych powstałych w podobnym wieku co nasz budynek - czyli w latach 70-tych, jak i tych dużo młodszych. Skarżący dodali, że karta ewidencyjna jw. jest niedostatecznie wypełniona w punkcie 9, który to punkt dotyczy materiałów graficznych. Znajduje się w nim tylko jedno zdjęcie z widocznym budynkiem z zewnątrz z jednej strony nie obejmujące całych zabudowań. W karcie ewidencyjnej nie ma żadnej innej dokumentacji fotograficznej zawierające np. szerokie ujęcia czy tez zbliżenia istotnych, cennych elementów budynku, które świadczyłyby o jego wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej. Ponadto brak w karcie ewidencyjnej dokładnego opisu stanu technicznego budynku, jego zachowania w tym zawierających wyszczególnienie użytego przy budowie materiałów, konstrukcji, użytej techniki i stylu wybudowania budynku. Z karty nie wynika jaki był pierwotny kształt i forma obiektu. Ponadto w punkcie 2 karty ewidencyjnej wpisana jest błędna data powstania budynku. Wbrew temu co twierdzi Organ, nasz budynek nie powstał w I połowie XX wieku ale pod koniec lat 70 - tych XX wieku. Ponadto od momentu powstania był kilkakrotnie remontowany co oznacza, że nie zachował swojej autentycznej i pierwotnej formy oraz substancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w ramach aktualizacji wojewódzkiej ewidencji zabytków (WEZ), w 2019 r. zostały opracowane karty ewidencyjne wojewódzkiej ewidencji zabytków dla obiektów znajdujących się na terenie L. w tym również dla przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia 07.03.2022 r. zawiadomiono strony postępowanie o zamiarze włączenia karty. W odpowiedzi na pismo do tut. urzędu wpłynęło pismo z dnia 23.03.2022 r. z prośbą o ponowną weryfikację obiektu pod kątem spełniania przez obiekt definicji zabytku. W dniu 19.05.2022r. zorganizowano oględziny obiektu w terenie. W dniu 03.10.2023 r. wydano opinię w sprawie zamiaru włączenia przedmiotowego obiektu do WEZ. Następnie w dniu 13.10.2023 r. wpłynęło pismo strony o odstąpienie od zamiaru włączenia budynku do WEZ. Pismem z dnia 08.01.2024 r. poinformowano właścicieli, że przedmiotowa czynność materialno-techniczna polegająca na włączeniu karty budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie zmienia istniejącego stanu faktycznego dla przedmiotowego obiektu, gdyż budynek w obecnym stanie rzeczy jest objęty ochroną konserwatorską na mocy obowiązującego m.p.z.p. - uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy J. w jej granicach administracyjnych. Dodatkowo przedmiotowy obiekt podlega ochronie konserwatorskiej już od 2017 roku- figuruje w załączniku do uchwały nr X. Rady Gminy J. z dnia [...] 2020r., w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. w granicach obszaru "[...]". Organ podał, że przedmiotowy budynek stanowi element kompozycyjny układu, który posiada przede wszystkim wartość historyczną, jako materialny dokument rozwoju miejscowości. Układ zabudowań budynku mieszkalnego i gospodarczego w układzie podłużnym w ciągu. Wartość artystyczna obiektu nie jest tylko obiektywną oceną wartości artystycznej zabytku, ale także kształtowania określonych układów przestrzenno- funkcjonalnych, które odpowiadały specyficznym warunkom terenowym danego krajobrazu kulturowego. Obiekt zachował się w pierwotnej formie architektonicznej oraz jest autentyczną substancją budowlaną, co jest niezwykle rzadkim przypadkiem na terenie Orawy. Przedmiotowy obiekt posiada atrybuty charakterystyczne dla grupy obiektów nazywanych orawskimi domami Płócienników. Budynek murowany z elementami ozdobnymi skoncentrowanymi na gzymsowaniu elewacji w pasie podokiennym i nadokiennym. Na elewacji szczytowej malowany Krzyż z data powstania budynku 1964 r. Zdaniem organu, w przypadku obiektów etnograficznych "typowość" i "oryginalność" substancji zabytkowej jest bezcenną wartością, w pełni upoważniającą do objęcia ochroną konserwatorską. Przedstawia wartości mające znaczenie dla historii i kultury regionu Orawy jako przykład tradycyjnego budownictwa na terenie gminy J.. Elementy zabytkowe przejawiają się m. in. w postaci oryginalności substancji i formie budynku. Za podjęciem takiej decyzji przemawiają względy społeczne i cel publiczny, którym jest zachowanie dziedzictwa kulturowego w jak najszerszym aspekcie. Ochrona tylko wyjątkowych budynków doprowadza do możliwości zachowania zabytkowej tkanki i ogranicza możliwości poznawcze przyszłych pokoleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione okazały się trafne. Należy bowiem rozpocząć od konstatacji, że organ, który prawidłowo przeprowadził postępowanie dotyczące wpisu ( w zakresie zawiadomienia osób zainteresowanych), wyjaśnił, co już wyżej wskazano, że przedmiotowy budynek (pod adresem L. stanowi element kompozycyjny układu, który posiada wartość historyczną jako dokument materialny rozwoju miejscowości. Jest tak ze względu na układ zabudowań budynku mieszkalnego i gospodarczego, w układzie podłużnym, w ciągu. Zdaniem organu, obiekt zachował się w pierwotnej formie architektonicznej oraz jest autentyczną substancją budowlaną, co jest rzadkim przypadkiem na terenie Orawy. Posiada charakterystyczne atrybuty dla grupy obiektów zwanych orawskimi domami Płócienników. Budynek murowany z elementami ozdobnymi skoncentrowanymi na gzymsowaniu elewacji w pasie podokiennym i nadokiennym; na elewacji szczytowej krzyż z datą powstania budynku 1964r. Te stwierdzenia nie budzą wątpliwości Sądu, zwłaszcza w kontekście protokołu oględzin /k.37-41 akt adm./. Nie ulega także wątpliwości, że budynek jest już objęty formą ochrony zabytków zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2022.840 t.j.). Mianowicie jest objęty załącznikiem nr 4 do uchwały nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy J. w jej granicach administracyjnych. Zgodnie z § 4 ust. 6 tej uchwały, w odniesieniu do obiektów zabytkowych objętych Gminną Ewidencją Zabytków (wg zweryfikowanej listy zaopiniowanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem DNT-1.5133.17.2020.JB z dnia 31.08.2020 r.), wymienionych w załączniku nr 4 do uchwały, ustala się: 1) ochronę przed dokonywaniem zmian prowadzących do zatarcia cech charakterystycznych obiektu oraz właściwej jego ekspozycji; 2) nakaz utrzymania i konserwacji obiektów zabytkowych stosownie do wymogów przepisów odrębnych; 3) zakaz podejmowania działań, które mogłyby przyczynić się do zniszczenia lub pogorszenia stanu zabytku; 4) wszelkie działania związane z ingerencją w obiekty objęte gminną ewidencją zabytków, w szczególności: remont, przebudowa, rozbudowa, nadbudowa, a także rozbiórka, wymagają uwzględnienia przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Objęcie ochroną konserwatorską nieruchomości wynikającą z planu miejscowego nie zamyka drogi dla wpisu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ten ostatni wprowadza bowiem ochronę bardziej zindywidualizowaną od tej dopuszczonej przepisami prawa, która przewidziana jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Albowiem wojewódzką ewidencję zabytków należy zaliczyć do instrumentów prawnych ochrony zabytków. Nie została ona wymieniona wśród form ochrony zabytków określonych wspomnianym przepisem art. 7 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jest przede wszystkim podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 ww. ustawy). Przy prowadzeniu ewidencji należy mieć na względzie art. 3 pkt 1 ustawy, zawierający ustawową definicję zabytku. Reasumując powyższe, trudno jest sformułować zastrzeżenia w stosunku do ujęcia przedmiotowej nieruchomości jako zabytku. Natomiast przyczyną, dla której zapadło rozstrzygnięcie kwestionujące czynność wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków przedmiotowej nieruchomości, była niezgodność z przepisami Rozporządzenia Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. (Dz.U.2021.56 t.j.) w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. § 10 Rozporządzenia określa składowe karty ewidencyjnej zabytku niewpisanego do rejestru. Natomiast § 14 ust. 1 stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Przepis ten został wprowadzony do treści Rozporządzenia poprzez Rozporządzenie Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019r. r. zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. To ostatnie rozporządzenie zmieniające w § 2 ust. 1 stanowiło, że "przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się do zdarzeń, które następują po dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia". Skoro wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nastąpił w 2024r, to oznacza, że należało zastosować wspomniany § 14 ust. 1. Tymczasem wojewódzki konserwator zabytków nie sprawdził, czy dane w karcie ewidencyjnej, sporządzonej w dniu 5 grudnia 2019r., a włączanej zaskarżoną czynnością do wojewódzkiej ewidencji zabytków, są zgodne ze stanem faktycznym. Albowiem jak to już podnoszono, przedmiotowa nieruchomość to obiekt murowany, pochodzący z 1964r. Tymczasem w karcie ewidencyjnej /k.14/ wskazano opis: "budynek mieszkalny typowy dla budownictwa drewnianego regionu z lat międzywojennych XX w.". Sytuacja wygląda tak, jakby opisano w karcie inny budynek. Albowiem z pewnością budynek przedmiotowy nie jest "typowym" przykładem architektury drewnianej, a rok jego powstania także nie daje powodu do założeń, że stanowi on przykład architektury z lat międzywojennych. W ocenie Sądu oczywistym jest, że dane w karcie ewidencyjnej muszą dotyczyć ujmowanego tam obiektu. Niezależnie bowiem od faktu, że w tej konkretnej sprawie obiekt jest już objęty ochroną na podstawie planu miejscowego, to tak czy inaczej wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków wywołuje określone konsekwencje w zakresie ochrony. Nie ulega zatem wątpliwości, że to nie jest wszystko jedno, jaki obiekt figuruje w karcie i czy wszystkie ujęte tam dane się do niego odnoszą. Obowiązek sprawdzenia tych danych spoczywa w tym przypadku na wojewódzkim konserwatorze zabytków. Niedochowanie wymogów tego przepisu (§ 14 ust. 1) skutkować musi stwierdzeniem bezskuteczności czynności. Albowiem "Zasadność zakwalifikowania danego obiektu jako zabytku nieruchomego i celowość jego ujęcia w ewidencji winna wynikać z dokumentów zgromadzonych przez organ, które z kolei winny znaleźć odzwierciedlenie w treści samej karty ewidencyjnej. Skoro wpisanie obiektu do ewidencji skutkuje tak daleko idącymi ograniczeniami prawa własności, to uznać należy, że omawiana ingerencja może nastąpić jednie na podstawie jednoznacznych, wyczerpujących ustaleń i wykazanych okoliczności uzasadniających dokonanie czynności. Właściciel obiektu uznanego za zabytek musi mieć możliwość zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ, decydując się na zamieszczenie obiektu w ewidencji zabytków" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2023 r. II SA/Kr 843/22 LEX nr 3517251). Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na zas. art. 146 § 1 p.p.s.a.