II SA/Kr 4/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2021 r. sprzeciwu A. Ż. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2Q20 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub przywrócenia stanu poprzedniego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł w przedmiocie odmowy wydania Skarbowi Państwa - Zarządowi Dróg Miasta K. (ZDMK) nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom stwierdzając, że na działce nr [...] obr. [...] P. w K., stanowiącej własność Skarbu Państwa, we władaniu Zarządu Dróg Miasta K., nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie, w wyniku wykonania wadliwego systemu odprowadzania wody, w związku z rozbudową ulicy Z., szkodliwie wpływające na działkę nr [...] obr. [...] P., stanowiącą własność A.Z.. Po rozpoznaniu odwołania A.Z., wniesionego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wskazało, że z uwagi na regułę intertemporalną zawartą w art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrywana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Dalej przypomniano, iż zaskarżona decyzja została wydana w ponownie przeprowadzanym postępowaniu w sprawie po uchyleniu przez Kolegium wcześniejszej decyzji organu I instancji z dnia 10 stycznia 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy konieczne będzie ustalenie czy w sytuacji, gdy doszło do naruszenia stosunków wodnych, w dalszej kolejności ustalenie jak jest skala zmian stanu wody na gruncie i związanych z tym szkód na gruncie sąsiednim. Już w poprzednio wydawanej w sprawie decyzji organu odwoławczego wskazano na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opinie biegłego, jako niezbędnej w sprawie. Organ I instancji jednak nie zastosował się do zaleceń wyrażonych w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Kolegium, ocena czy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie będzie wymagała przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń bowiem przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie wykazało w sposób jednoznaczny i wystarczający: czy dokonywanie robót drogowych związanych z rozbudową ulicy Z. na terenie działki nr [...] spowodowało zmianę stosunków wodnych polegających na zmianie kierunku i natężenia odpływu wód opadowych szkodliwie oddziałujących na działkę nr [...] obr. [...] P. w K.. Jak wskazał organ odwoławczy- przez brak ustalenia jednoznacznie okoliczności sprawy tj. wpływu dokonanych prac na naruszenie stosunków wodnych na gruncie naruszono przepis art. 7, i 77 § 1 k.p.a. co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W odniesieniu do zarzutów odwołania wskazano, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego formułują trzy grupy przepisów dotyczących wyłączenia tj. odnośnie pracownika organu administracyjnego, organu administracyjnego oraz członka organu kolegialnego. Brak aktualnie przepisu stanowiącego, że organy gminy podlegają wyłączeniu od załatwiania spraw, w której stroną jest gmina. Przepis taki przewidywał uchylony obecnie art. 27a k.p.a. Reguły wyłączania pracownika oraz organu, wynikające z art. 24 i 25 k.p.a. w ocenie Kolegium nie znajdą zastosowania w odniesieniu do postępowania dot. stosunków wodnych na gruntach prowadzonych w oparciu o art. 29 ustawy prawo wodne, w odniesieniu np. do nieruchomości, czy urządzeń której gmina jest właścicielem bądź użytkownikiem. Kolegium nie podzieliło stanowiska wyrażonego we wniosku, bowiem w sprawie brakuje podstaw do wyłączenia organu wykonawczego Gminy tj. Prezydenta Miasta K.. Rozstrzygnięcie nie ma wpływu na "prawa i obowiązki" Prezydenta Miasta K.. To oddziaływanie jest sytuowane w płaszczyźnie materialnoprawnej. W tym kontekście podkreślono, że "prawa i obowiązki" to kategorie służące do opisywania doznań administrowanych. Administrujący nie wykazują się tak określanymi skutkami oddziaływania prawa na ich sytuację - w ich przypadku jest przecież mowa o kompetencjach (właściwości, zakresie działania, zadaniach). Przepis art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. nie powinien być wykorzystywany w sytuacjach, w których chodzi o pozostawanie ze stroną w stosunku prawnym innym niż materialnoprawny. Nie ulega wątpliwości, że organ wykonawczy pozostaje z macierzystą jednostką samorządu terytorialnego w relacjach wyznaczonych przez prawo ustrojowe, a nie materialne. W konsekwencji, wynik postępowania o naruszenie stosunków wodnych na gruntach, w którym stroną jest jego gmina (a nie - piastun funkcji organu wykonawczego gminy) nie dotyczy praw i obowiązków burmistrza. Zgodnie z przepisami prawa wodnego wójt, burmistrz lub prezydent miasta może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiega szkodom. Podejmowanie przez Prezydenta decyzji administracyjnych w sprawach, w których zostało mu to powierzone wprost przepisem ustawy i jest wyrazem administracyjnej funkcji powoduje, że taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem w sytuacji gdy stroną jest Gmina Miasta K.. Mając powyższe na uwadze, Kolegium nie znalazło prawnego uzasadnienia do wyłączenia Prezydenta Miasta K. z powołaniem się na przepis art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Podobnie inne przepisy dotyczące wyłączenia pracownika lub organu (art. 24 § 1 pkt 2-7 i art. 25 § 1) nie mają w sprawie zastosowania wobec ich oczywistej nieprzydatności do dokonania przedmiotowego wyłączenia i wyznaczenia innego organu do rozstrzygnięcia sprawy. W ustawowej roli organu orzekającego i na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma miejsca na własny interes organu. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.Z., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w ten sposób, że organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji to jest Prezydentowi Miasta K., mimo, iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa wyłączenia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., w związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ wyższego stopnia powinno wyznaczyć inny organ do załatwienia niniejszej sprawy na podstawie art. 26 § 3 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o: I/ uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. i zobowiązanie organu II instancji do wyznaczenia innego podległego sobie organu do załatwienia niniejszej sprawy, II/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wywiodła, że wywody organu II instancji są sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego opartego na legalizmie, prawdzie obiektywnej, szybkości postępowania i bezstronności orzekających organów, a brak wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpoznania niniejszej sprawy przekłada się na jakość i rzetelność postępowania. Po pierwsze, sprawa jest ewidentnym potwierdzeniem słusznego postulatu, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Niestety taka sytuacja ma miejsce kiedy to Zarząd Dróg Miasta K. będący zarządcą tudzież posiadaczem działki nr [...] obr. [...] P. jest jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej K., a reprezentantem gminy zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym jest Prezydent Miasta, tak więc przedmiotem rozstrzygnięć Prezydenta Miasta K. są prawa i obowiązki reprezentowanej przez niego jednostki budżetowej, wobec której ma ustawowy obowiązek dbania o jej interesy. Zaistniała sytuacja przekłada się na przewlekłość organów w niniejszej sprawie i ewidentne błędy wydawanych decyzji, o czym świadczy to, że sprawa toczy się już trzy lata, a decyzje Prezydenta Miasta K. były już trzykrotnie uchylane przez organ drugiej instancji. Przedłużające się postępowanie nie jest wynikiem skomplikowania sprawy, ale braku elementarnej staranności w jej rozstrzygnięciu, bowiem organ I instancji dopiero po trzecim uchyleniu jego decyzji zdecydował się na dowód z opinii biegłego, który to dowód w tego typu sprawach jest niezbędny, co jest utrwalone w orzecznictwie i postępowaniach organów. Przedmiotem przewlekłości i niestarannego postępowania jest ciągłe zalewanie działki i domu skarżącej i związane z tym straty materialne, a sprawa jest obecnie po trzech latach w zasadzie w punkcie wyjścia. Skarżąca domaga się rzetelnego postępowania przeprowadzonego przez bezstronny organ zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i bez zbędnej przewlekłości, która naraża ją na znaczne straty materialne i jest sprzeczne z budowaniem zaufania obywateli do państwa i postulatem dobrej administracji. Po drugie, przez nakreślony powyżej stan faktyczny powstają istotne wątpliwości do bezstronności Prezydenta Miasta K. orzekającego o prawach i obowiązkach reprezentowanej przez niego jednostki. Stan taki jest niedopuszczalny, biorąc pod uwagę wymienione w k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Po trzecie, nie ma racji organ II instancji, twierdząc o braku przepisu umożlwiającego zastosowanie wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpoznania niniejszej sprawy. Bowiem art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. przewiduje wyłączenie pracownika organu w sprawie, której jest on stroną lub pozostaje ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki oraz w sprawie, której jest lub był przedstawicielem jednej ze stron. Nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta K. jest przedstawicielem Gminy Miejskiej K. na podstawie przepisów ustrojowych o samorządzie gminnym, a wynik sprawy ma wpływ na działalność jednostki, za której działanie w zasadzie odpowiada. Ponadto stosunek zatrudnienia nakłada na niego obowiązek dbania o interesy gminy, kierowania jej bieżącymi sprawami i ponosi on za wypełnianie tego obowiązku odpowiedzialność. Skarżąca nie kwestionuje ogólnej właściwości Prezydenta Miasta do rozstrzygnięcia tego typu spraw jako takiej, lecz wobec wyłączenia go jako osoby - piastuna organu przez nakreślone wyżej okoliczności, organ nie ma możliwości działania w tej konkretnej sprawie. Z uwagi na wyłączenie Prezydenta Miasta K. na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4, co oznacza automatycznie niemożliwość wyznaczenia innego pracownika Gminy Miejskiej K. do rozpatrzenia niniejszej sprawy, to organ wyższego stopnia czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i tym samym wyznaczyć inny właściwy organ do rozpatrzenia niniejszej sprawy na podstawie art. 26 § 3 k.p.a. (tak też w sprawie o rozgraniczenie NSA w wyroku I OSK 408/17 z dnia 07.09.2017 r.). Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało ten przepis, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia przesłanek zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych z reguły są sprawami skomplikowanymi i zwykle wymagają przeprowadzenia takiego dowodu. Dodatkowo w okolicznościach niniejszej sprawy występują strony o sprzecznych interesach. Wydając poprzednio decyzję z [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta K. ustalił, że zachodzą podstawy do zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, natomiast obecnie – wydając decyzję z 3 sierpnia 2020 r. stwierdził, doszło do zmiany stosunków wodnych, jednak brak jest niekorzystnego oddziaływania na działkę skarżącej. Tak odmienne ustalenia faktyczne dokonane bez posłużenia się wiadomościami specjalnymi mogą budzić wątpliwości. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające, obejmujące rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami, dokumentację obejmującą przebudowę ul. Z. i mapy obrazujące stan przed przebudową, okazało się niewystarczające dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Sprzeciw nie został jednak wniesiony w celu zakwestionowania konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, lecz w celu rozważenia kwestii ewentualnego wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpoznania tej sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy przyczyną ewentualnego naruszenia stosunków wodnych miała być przebudowa ul. Z., której zarządcą jest Zarząd Dróg Miasta K. - będący jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej K.. Z kolei organem I instancji zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest Prezydent Miasta K., będący organem wykonawczym tej gminy. Zdaniem skarżącego powoduje to istotne wątpliwości do bezstronności Prezydenta Miasta K. orzekającego o prawach i obowiązkach reprezentowanej przez niego jednostki. Podstawy prawnej do wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozpoznania niniejszej sprawy dopatruje się skarżąca w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1); w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (pkt 4). W powołanym wyżej art. 24 § 1 k.p.a. mowa jest o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej, natomiast z uzasadnienia sprzeciwu wynika, że zamiar skarżącej nie jest wyłączenie konkretnego urzędnika zatrudnionego w Urzędzie Miasta K., lecz wyłączenie organu, jakim jest Prezydent Miasta K., a w konsekwencji wszystkich podległych mu urzędników. Wyłączenia organu administracji publicznej dotyczy art. 25 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Żadna z tych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ słusznie zwrócił uwagę, że w kodeksie postępowania administracyjnego był przepis art. 27a § 1, zgodnie z którym "organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina". Przepis ten obowiązywał jednak tylko w latach 1990 – 1994 i obecnie w sposób oczywisty nie może stanowić podstawy do orzeczenia zgodnie z żądaniem skarżącej. Również powołane w sprzeciwie orzecznictwo nie może skutecznie podważyć powyższej oceny. Uchwała składu siedmiu sędziów NSA sygn. OPS 1/03 dotyczyła braku możliwości orzekania przez organ wykonawczy gminy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność tej gminy, a pogląd w niej zawarty został w późniejszym okresie implementowany do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako zasada ogólna. Z kolei w sprawie sygn. I OSK 1093/10 chodziło o orzekanie przez prezydenta miasta o odszkodowaniu należnym od tego miasta. Oba przypadki dotyczyły bardzo konkretnych, materialnych interesów gminy. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia naruszenia stosunków wodnych, a więc sprawa o zupełnie innym charakterze. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia braku bezstronności Prezydenta Miasta K.. Ponieważ zaś naruszenie przepisów dotyczących właściwości organów (również poprzez nadużywanie instytucji wyłączenia) prowadzi do nieważności wydanego aktu prawnego (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), należy stosować je z dużą ostrożnością. Po wyeliminowaniu z systemu prawnego w 1994 roku przepisu przewidującego ogólną konieczność wyłączenia się organu gminy od rozpoznawania spraw, w których ta gmina jest stroną, zdaniem Sądu podstawy do ewentualnego wyłączenia należy w takich sytuacjach interpretować zawężająco. Jak wynika z powyższego, rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dotyczące braku podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K. od rozstrzygnięcia sprawy, doprowadziły organ do prawidłowych wniosków, że w tej sprawie brak jest podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta K.. Z powyższych względów sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.