II SA/Kr 4/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2021 r., znak: [...] działając na podstawie art. 219 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku D. U. odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m, zrealizowanego na działkach [...], [...], [...] obr. [...], bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z innymi aktami prawa miejscowego (uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 9 marca 2020 r., poz. 1984). W uzasadnieniu organ wskazał, że według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] w K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 18 grudnia 2019 r. teren działek nr [...] i [...] oraz zasadnicza część działki nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZN.5 - tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w ramach parku krajobrazowego; część działki nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZN.9 – tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń naturalną w ramach parku krajobrazowego. Niezależnie od ustaleń powyższego planu dla całego miasta K. obowiązuje uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Od dnia 1 lipca 2020 r. w K. obowiązują nowe zasady sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Ustalenia tzw. uchwały krajobrazowej zastępują dotychczasowe zapisy planów miejscowych dotyczące małej architektury, reklam (w tym szyldów) i ogrodzeń. Wskazano, że w uchwale krajobrazowej określono następujące warunki sytuowania ogrodzeń: dopuszcza się sytuowanie ogrodzenia na nieruchomości zabudowanej: budynkiem lub budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (§22 ust. 1 pkt. 3 lit. a) - ogrodzenie zostało usytuowane na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], które są zabudowane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym; wysokość ogrodzeń do 2,2 m (§22 ust. 2) - ogrodzenie ma wysokość całkowitą ok. 265 cm; ogrodzenia należy wykonać: jako ogrodzenia niestanowiące ogrodzeń pełnych, z zapewnieniem przejść i przepustów o wysokości minimum 12 cm od poziomu terenu i szerokości minimum 20 cm (w liczbie nie mniejszej niż jeden na każde rozpoczęte 10 m długości ogrodzenia) - w celu umożliwienia migracji zwierząt. (§22 ust. 3 pkt 1) - istniejące ogrodzenie jest ogrodzeniem pełnym; ponadto nie posiada przejść i przepustów o wysokości minimum 12 cm od poziomu terenu; rodzaje materiałów, z których dopuszcza się wykonanie ogrodzenia to metal, cegła, kamień naturalny lub jego imitacje, drewno lub kompozyt drewna, aluminium oraz beton (...). (§22 ust. 4) - istniejące ogrodzenie wykonane jest z metalowych elementów składających się ze słupków, żaluzji poziomych oraz modularnych paneli cokołowych (wykonanych z betonu); nakaz stosowania kolorystyki ogrodzeń w odcieniach czerni, brązu, szarości, zieleni, beżu i bieli lub w naturalnych kolorach materiałów wymienionych w ust. 4 (§22 ust. 4) -istniejące ogrodzenie jest w odcieniach czerni oraz w naturalnym kolorze betonu. Po zapoznaniu się z dołączonym informacjami organ stwierdził, że istniejąca wysokość ogrodzenia wynosi ok. 2,65 m co przekracza dopuszczoną maksymalną wysokość ogrodzeń (por. §22 ust. 2 zapisów ustaleń ww. uchwały krajobrazowej). Dodatkowo istniejące ogrodzenie jest ogrodzeniem pełnym, jednocześnie nie posiadającym przejść i przepustów o wysokości minimum 12 cm od poziomu terenu (por. § 4 ust. 1 pkt 10 oraz §22 ust. 3 pkt 1 ww. uchwały krajobrazowej). W związku z powyższym brak jest podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści na podstawie art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł D. U. zarzucając naruszenie: 1/ art. 217 § 2 pkt 1 ewentualnie też 2 K.p.a. oraz art. 218 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane (poprzez odmowę wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści, w sytuacji gdy organ zobowiązany był wydać takie zaświadczenie; 2/ art. 7 K.p.a. oraz art. 7b K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz braku współdziałania organu niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, 3/ art. 9 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony skarżącego o wątpliwościach organu m.in., co do faktu czy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, co do określonej treści przepisu (tj. opisu zgodności legalizowanych zmian) wymaga przepis prawa i niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak możliwości ustosunkowania się do wątpliwości organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 października 2021 r. znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanym przypadku podstawę żądanego zaświadczenia stanowi zatem art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Zgodnie natomiast z przepisem art. 219 K.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Wskazano też, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowań jurysdykcyjnych w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. W postępowaniu wyjaśniającym jedynie odpowiednio sięga się do reguł ogólnych i w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia" (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 551/10). Powyższa regulacja nie może jednak oznaczać dowolności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zawsze należy brać pod uwagę przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z tych przepisów wynika jaka okoliczność może zostać potwierdzona w formie zaświadczenia oraz w jakim zakresie dopuszczone jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, gdyż organ wykonawczy gminy ma stwierdzić w nim o zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy i interpretacji aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r., sygn. akt: II S A/Kr 1199/18). Organ odwoławczy przytoczył, zbieżnie z organem pierwszej instancji, ustalenia dotyczące treści planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w K. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Zdaniem Kolegium dokonana przez organ I instancji analiza, w zakresie zgodności zrealizowanego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, iż organ nie może wydać zaświadczenia o żądanej przez strony treści, bowiem wysokość ogrodzenia i brak dokonania przejść i przepustów w nim narusza ustalenia www. uchwały. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazano, że zaświadczenie wymagane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy ewentualnego potwierdzenia zgodności z obowiązującym planem miejscowym nie końcowego efektu wszelkich prac odnoszących się do obiektu wskazanego we wniosku, ale zgodności z planem miejscowym budowy, która została zrealizowana bez wymaganej zgody właściwego organu. Wbrew twierdzeniom żalącego, nie jest dopuszczone w ramach przedmiotowego postępowania dokonanie oceny "przestawionych rozwiązań mających doprowadzić do zgodności z aktem planistycznym". Przedmiotowe postępowanie sprowadza się wyłącznie do zbadania zgodności istniejącego ogrodzenia z ustaleniami obowiązującego planu. W konsekwencji nie podlega badaniu w tym postępowaniu kwestia opracowanych rozwiązań mających doprowadzić obiekt do zgodności z prawem. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł D. U., zarzucając naruszenie: 1/ art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia, podczas gdy w zaistniałej sytuacji organ zobowiązany był wydać takie zaświadczenie, 2/ art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak zebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3/ art. 9 K.p.a oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i niepoinformowanie strony skarżącej o wątpliwościach organu m.in., co do faktu czy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, co do określonej treści przepisu (tj. opisu zgodności legalizowanych zmian) czego wymaga przepis prawa i niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak możliwości ustosunkowania się do wątpliwości organu. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmian., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie, którym odmówiono skarżącemu zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei art. 218 k.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W kontrolowanej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., bowiem skarżący domagał się wydania zaświadczenia, o którym stanowi art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U 2021 r. poz. 2351, dalej: p.b.). Błędnie zatem Kolegium zidentyfikowało podstawę prawną zaświadczenia, wskazując na art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 471). Pominięto, że wraz z wnioskiem skarżący przedłożył kopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 12 maja 2021 r. wydanego na podstawie art. 48b ust. 3 p.b. (k. 4 akt adm.), którym nałożono na D. U. obowiązek przedłożenia wymienionych tam dokumentów legalizacyjnych, w tym zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia sprawy miało znaczenie, że żądanie wydania zaświadczenia opierało się na art. 48b ust. 3 p.b. w aktualnym brzmieniu, nie zaś na art. 48 ust. 3 p.b. sprzed nowelizacji. Dla dostrzeżenia różnicy pomiędzy wskazanymi tam zaświadczeniami i ich rolą w postępowaniu legalizacyjnym należy przeanalizować prawny kontekst obowiązku przedłożenia ww. zaświadczenia według znowelizowanych przepisów. Zgodnie z art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. W przypadku złożenia wniosku o legalizację, na podstawie art. 48b ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Według art. 48b ust. 2 p.b., w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego. Stosownie do art. 48b ust. 3 p.b. w przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 3) projekt zagospodarowania działki lub terenu. Następnie, zgodnie z art. 49 ust. 1 p.b., w przypadku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych organ nadzoru budowlanego sprawdza: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych w zakresie, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie (art. 49 ust. 1a). Na to postanowienie przysługuje zażalenie (art. 49 ust. 1b). Z kolei, w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1a, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). Również na to postanowienie przysługuje zażalenie, po myśli art. 49 ust. 2b p.b. Po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o legalizacji, która: 1) zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz 2) zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została zakończona. Stosownie do art. 49e p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: 1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; 2) wycofania wniosku o legalizację; 3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; 4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; 6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że doniosłą zmianą postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej jest wprowadzenie decyzji o legalizacji, której wydanie uzależnione jest m.in. od przedłożenia kompletnych dokumentów legalizacyjnych. Jednym z nich jest ww. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Zdaniem Sądu w składzie obecnie orzekającym, przesłanki wydania decyzji legalizacyjnej, a także przesłanki wydania decyzji o rozbiórce wskazują na znacznie donioślejszą, w porównaniu z poprzednio obowiązującymi przepisami, rolę ww. zaświadczenia, które w aktualnym stanie prawnym jest warunkiem sine qua non legalizacji samowoli budowlanej. Brak wydania zaświadczenia zamyka możliwość legalizacji samowoli budowlanej, na co wskazuje w szczególności art. 49e pkt 3 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. Równocześnie trzeba uwzględnić, że w świetle art. 49 ust. 1 p.b. określającego obowiązki organu nadzoru budowlanego po przedłożeniu przez inwestora dokumentów legalizacyjnych, organ ten nie bada zgodności budowy, w tym przedłożonego projektu budowlanego lub projektu zagospodarowania działki z aktami wskazanymi w art. 48b ust. 3 p.b. (podobnie w art. 48b ust. 2). Zgodnie bowiem z przywołanym art. 49 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego sprawdza kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Badanie projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki lub terenu odnosi się więc jedynie do weryfikacji zgodności z przepisami ustawy, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. A contrario, nie bada organ nadzoru budowlanego zgodności projektu budowlanego w szczególności z przepisami niestanowiącymi przepisów ustaw, czy też niestanowiącymi przepisów techniczno-budowlanych, a więc – z przepisami prawa miejscowego, w tym chociażby z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc wszystko powyższe do problemu stanowiącego oś sporu w rozpatrywanej sprawie, tj. przedmiotu oceny w opisanym zaświadczeniu, Sąd stoi na stanowisku, że zasadniczo przez badanie zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub uchwał w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, należy rozumieć badanie zgodności istniejącego obiektu budowlanego (lub jego części) będącego przedmiotem wniosku o legalizację. Jednak w sytuacji, gdy istniejący obiekt budowlany lub jego część dopiero po wykonaniu określonych robót budowlanych mógłby osiągnąć zgodność z ww. aktami, zasadne jest by organ wydający zaświadczenie ocenił zgodność z nimi budowy rozumianej jako obiekt budowlany (lub jego część) wraz z rozwiązaniami, które mogą doprowadzić ten obiekt do stanu zgodności z prawem. W konsekwencji ocenie organu wydającego zaświadczenie (wójta, burmistrza, prezydenta) powinien podlegać nie tylko stan istniejący, ale również stan projektowany, uwidoczniony w przedłożonej dokumentacji, w szczególności w projekcie budowlanym, jeśli jest on wymagany. Gdyby przyjąć, że zaświadczenie może odnosić się wyłącznie do stanu istniejącego, przy założeniu, że zaświadczenie jest warunkiem wydania decyzji o legalizacji, mogłoby się okazać, że nawet w przypadku niewielkiej niezgodności wykonanych robót z ww. aktami, postępowanie legalizacyjne musiałoby się zawsze kończyć decyzją o rozbiórce, wydaną na podstawie art. 49e pkt 3 p.b. Z takim stanowiskiem trudno się zgodzić. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy możliwe jest dostosowanie obiektu budowlanego do zgodności z przepisami, w tym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innych aktów prawa miejscowego, a jednocześnie inwestor podejmuje działania zmierzające do legalizacji obiektu, decyzja o rozbiórce stanowiłaby nadmierną dolegliwość, nieproporcjonalną i nieuzasadnioną w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Sądu, aktualne pozostaje w stosunku do decyzji o rozbiórce stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie na tle poprzednio obowiązujących przepisów, zgodnie z którym nakaz rozbiórki jest najsurowszą sankcją, jaka może spotkać inwestora za realizację samowoli budowlanej, a obowiązkiem organu jest uprzednie sprawdzenie, czy możliwa jest legalizacja (por. np. M. Cherka, W. Grecki, "Samowola budowlana w polskim prawie budowlanym", Warszawa 2013, s. 191-192). W tym duchu pozostając, należało w okolicznościach przedmiotowej sprawy odnieść się do przedłożonej przez wnioskodawcę opinii technicznej z 21 lipca 2021 r. arch. M. S., obejmującej określenie zakresu robót dostosowawczych, których wykonanie może doprowadzić do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem miejscowym, w szczególności z przepisami uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń", bez konieczności rozbiórki. W ocenie Sądu taki zakres badania zgodności nie wykraczał poza zakres postępowania zaświadczeniowego prowadzonego na podstawie przywołanych przepisów. Tym samym brak oceny przedłożonej dokumentacji stanowił naruszenie art. 218 § 2 oraz art. 219 k.p.a. w zw. z art. 48b ust. 3 p.b. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni przedstawione stanowisko sądu i dokona oceny zgodności budowy, uwzględniając przedłożoną opinię techniczną z 21 lipca 2021 r. sporządzoną przez arch. M. S.. W przedstawionych realiach sprawy Sąd w punkcie I wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. W punkcie II sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.