II SA/Kr 40/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2019 r. sprawy ze skargi I. P. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 31 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących I. P. i J. B. kwoty po 697,00 zł. (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. P. i J. B. zwrócili się 22 sierpnia 2014 r. (data wpływu: 26 sierpnia 2014 r.) z wnioskiem o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 kpa postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z 2 sierpnia 2013 r., znak: [...] We wniosku tym podnieśli, iż jako właściciele mieszkań w budynku przy ul. [...] (znajdującym się na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja) powinni być stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ze względu na położenie działki nr [...] w obszarze oddziaływania inwestycji oraz szkodliwe oddziaływanie tej inwestycji na ich nieruchomość w postaci: - przenikania wód gruntowych (przewidywana budowa studni kopalnianej); - przenikanie nieczystości i odoru (przewidywana budowa szamba); - utrudniania w komunikacji mieszkańców bloku ze względu na zjazdy i dojścia do planowej inwestycji. Decyzją nr [...].[...] z 27 stycznia 2017 r. Prezydenta Miasta K. umorzył wznowione postępowanie. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji wskazał, po przeprowadzeniu analizy obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na podstawie sporządzonej przez arch. W. B. analizy przesłaniania i zacieniania, iż projektowany obiekt może oddziaływać na budynek, w którym znajdują się mieszkania wnioskodawców (przy ul. [...]). Niemniej jednak projektowany budynek nie narusza warunków technicznych wynikających z § 13 i § 60 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422). W związku z tym organ nie przyznał przymiotu strony wnioskodawcom (I. P. — właścicielce lokalu nr [...] oraz J. B. - właścicielowi lokalu nr [...] budynku przy ul. [...]) podnosząc, że nie zdołali oni wykazać indywidualnego interesu prawnego. Dodatkowo organ I instancji uznał, iż. wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony przez osobę uprawnioną można więc mówić o bezprzedmiotowości postępowania wznowionego i braku legitymacji procesowej, a w związku z tym na podstawie art. 105 § l kpa decyzją umorzył wznowione postępowanie. Na powyższą decyzję wnioskodawcy złożyli odwołanie podnosząc, iż organ I instancji nie przeprowadził weryfikacji prawidłowości analizy nasłonecznienia dostarczonej przez inwestora oraz iż istnienia interesu prawnego nie można utożsamiać z naruszeniem owego interesu, a organ wydający decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie zweryfikował w sposób należyty obszaru oddziaływania inwestycji. Wojewoda decyzją z 13 czerwca 2017 r., znak: [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z 27 stycznia 2017 r. w całości i o orzeczeniu o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1045/17. Z uzasadnienia wyroku wynika, że organ administracji publicznej winien przeprowadzić pełna kontrolę (merytoryczną ocenę) spełnienia przez wniosek inwestora i projekt budowlany wymogów z art. 35 Pb. Sąd skutków przeprowadzenia takiej kontroli w decyzji Wojewody nie znalazł. Następnie Wojewoda decyzją z 31 października 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202 ze zmianami), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że koniecznym było wydanie przez organ I instancji jednej z decyzji określonej w art. 151 kpa, a nie decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania. W przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowość postępowania nie miała miejsca, a zatem Prezydent Miasta K. błędnie wydał rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Organ nie przychylił się również do stanowiska organu I instancji w kwestii nieprzyznania statusu strony w postępowaniu wznowieniowym I. P. i J. B.. Mieszkania I. P. i J. B. usytuowane w budynku na działce bezpośrednio graniczącej z planowaną inwestycją znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji na podstawie przepisów § 13 (dot. przesłaniania) i § 60 (dot. nasłonecznienia) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422). Organ I instancji błędnie przyjął, iż by uzyskać przymiot strony w omawianym postępowaniu konieczne jest naruszenie regulacji wynikających z § 13 i § 60 omawianego rozporządzenia. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem wystarczy sam fakt istnienia interesu prawnego, a nie jest konieczne naruszenie obowiązujących przepisów. Wystarczy sam fakt istnienia potencjalności naruszenia praw osoby, której ten interes przysługuje. Przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1721/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 996/15). Lokale mieszkalne nr [...] w budynku przy ul. [...] znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji ze względu na regulacje dot. Przesłaniania i nasłonecznienia. Organ odwoławczy następnie stwierdził, iż po przeprowadzeniu samodzielnej analizy projektu budowlanego i dostarczonych przez inwestora analiz przesłaniania i nasłonecznienia opracowanych przez arch. W. B. uznaje, iż projektowany budynek nie narusza § 13 i § 60 warunków technicznych. Z analizy przesłaniania dostarczonej przez inwestora jednoznacznie wynika, iż wysokość przesłaniania wynosi 4,55 m i wynika z faktu, iż najwyższą krawędzią przesłaniającą okna lokali mieszkalnych nr [...] jest krawędź okapu projektowanego budynku. Tutejszy organ stwierdza również, iż między ramionami kątów 60°, wyznaczonych w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkami usytuowanymi w wewnętrznych licach ścian na osi okien pomieszczeń przesłanianych lokali nr [...], nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. W związku z powyższym projektowany budynek nie narusza § 13 ww. Rozporządzenia, jak słusznie orzekł organ I instancji. Z analizy nasłoneczniania wynika zaś, że okna pomieszczeń lokalu nr [...] nie są zacieniane w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7:00 -17:00, a okna lokalu nr [...] są zacieniane od godz. 16:30 do 17:00. Lokal nr [...] jest natomiast mieszkaniem wielopokojowym i ma zapewniony normatywny czas nasłonecznienia pomieszczenia usytuowanego od strony wschodniej, a pomieszczenie to nie ma okien skierowanych na planowaną inwestycję. W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja nie narusza również § 60 ww. Rozporządzenia. Odnosząc się do wiążącego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1045/17, organ odwoławczy wskazał, iż przeprowadził badanie projektu budowlanego inwestycji w świetle art 35 ust. 1 Pb. W terenie, na którym znajduje się działka nr [...] obr. [...] w K., objęta planowaną inwestycją, nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor dla swej inwestycji uzyskał decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z 9 grudnia 2009 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy. Funkcja planowanej inwestycji, budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...], jest zgodna z ustalonymi warunkami zabudowy. Z projektu zagospodarowania działki (k. 23 projektu budowlanego) wynika, że planowany budynek usytuowano na działce prawidłowo względem ustalonej w warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy, określonej - 4m od granicy działki drogowej. W warunkach zabudowy określono współczynnik powierzchni zabudowy: do 34%, z projektu zagospodarowania działki wynika, że projektant wyznaczył współczynnik zabudowy na poziomie 33,6%. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono minimalny współczynnik powierzchni terenu biologicznie czynnego 40%, z projektu zagospodarowania terenu wynika, że planowany współczynnik wynosi 42,4%. Zatem planowane współczynniki są zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy. Parametry planowanej inwestycji, tj. szerokość elewacji projektowanego budynku (15m) oraz wysokość 10,68m (w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono do 12m) oraz forma dachu, również są zgodne z ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. , Zgodnie z przepisami budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; (§12 ust. 1 pkt 1 przywołanych warunków technicznych) lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (§12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych). Z projektu zagospodarowania terenu (k. 23 projektu budowlanego) wynika, że planowany budynek został usytuowany zgodnie z przywołana zasadą. Takie usytuowanie nie powoduje automatycznie objęcia sąsiednich nieruchomości obszarem oddziaływania Wody opadowe i roztopowe są odprowadzane z terenu działki objętej inwestycją do zbiornika na terenie tej działki, zgodnie z § 29 warunków technicznych. Projekt zagospodarowania terenu obejmuje dodatkowo usytuowanie studni kopanej i zbiornika na nieczystości ciekłe. Są to obiekty usytuowane zgodnie z przepisami (§ 31, § 36 warunków technicznych). Takie usytuowanie wymienionych obiektów nie powoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania lub użytkowania terenu nieruchomości poza granicami działki nr [...], objętej planowaną inwestycją. Omawiana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia i nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest zaliczany do obiektów generujących hałas, zanieczyszczenie powietrza, czy drgania. Do wniosku zostało dołączone oświadczenie o prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] obr. [...] (art. 32 ust. 4 Pb). Projektant legitymujący się stosownymi uprawnieniami oraz wpisem do [...] Okręgowej Izby Architektów RP załączył oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie zobowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych. Załączona została również informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt budowlany zawiera niezbędne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna (art. 35 ust. 1 Pb). Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 Pb). W razie spełnienia powyższych wymagań, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pb). Biorąc powyższe pod uwagę organ w zakresie odwołania stwierdził, iż tym wnioskodawcom przysługuje status strony ze względu na interes prawny wynikający z położenia ich nieruchomości lokalowych w obszarze oddziaływania inwestycji (§ 13 i § 60 w/w rozporządzenia, niemniej w wyniku wznowienia mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca dotychczasowej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli I. P. i J. B., zarzucając naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak zastosowania w zw. z art. 35 ust. 1 pb poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podkreślono brak zastosowania wskazań wyroku z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1045/17, pod kątem zgodności z art. 35 ust. 1 pb. Podkreślono naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zbliżenie ściany z otworami okiennymi do granicy działki nr [...]) oraz bezodpływowy zbiornik na nieczystości (szambo) pomimo możliwości podłączenia do kanalizacji, a także niebezpieczeństwo pożarowe z uwagi na naruszenie § 207 ust. 1 pkt 3 w/w – zbiornik oleju opałowego pomimo bliskości stacji paliw. Wskazano brak zbadania zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego. Wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest bowiem zarzut, dotyczący niepełnych rozważań organu, co do zgodności projektu budowlanego z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie"), w zakresie dotyczącym zbiornika na nieczystości ciekłe. Organ ograniczył się bowiem jedynie do zbadania odległości tego zbiornika od sąsiedniej działki, pomijając w swoich rozważaniach podstawową kwestię, jaką jest jego dopuszczalność na działce inwestycyjnej. Zgodnie z § 34 rozporządzenia, w wersji obowiązującej zarówno teraz, jak i w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Tak więc w rejonach, gdzie istnieje możliwość przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, a także na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi, stosowanie zbiorników na nieczystości ciekłe jest w ogóle zabronione. Dlatego biorąc pod uwagę, że teren inwestycji znajduje się w rejonie K., gdzie występuje intensywna zabudowa, a przy tym graniczy z działką, na której znajduje się budynek wielorodzinny zamieszkały m.in. przez skarżących, zadaniem organu będzie sprawdzenie zgodności tego rozwiązania projektu z powyższym przepisem, a w szczególności ustalenie, czy działka inwestora rzeczywiście nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Jeśli chodzi o § 12 ust. 1 rozporządzenia, to w ocenie Sądu wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do konkluzji, że budynek ma być tak sytuowany w stosunku do sąsiedniej działki budowlanej, aby znajdujące się w nim okna lub drzwi, nie były bliżej niż 4 metry od tej sąsiedniej działki. Skoro w przedmiotowym wypadku okno znajduje się we wnęce oddalonej o 4 metry od granicy z sąsiednią działką budowlaną, to okoliczność, że pozostała część ściany – która jak wynika z projektu nie posiada okien i drzwi – usytuowana jest 3 metry od granicy, nie oznacza, że budynek został usytuowany niezgodnie z w/w przepisem rozporządzenia. Co się tyczy § 207 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia, który stanowił, że budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki, to w tym zakresie należy wskazać, że przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę organ nie ma obowiązku badania tej części projektu, a odpowiedzialność za tę część projektu ponosi projektant. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1. ustawy prawo budowlane, w wersji obowiązującej w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z powyższego przepisu wynika, że zarówno w chwili wydawania decyzji, jak i zresztą obecnie, z przepisami techniczno-budowlanymi, organ był zobowiązany sprawdzić wyłącznie projekt zagospodarowania działki, a nie także projekt budynku. Niezasadny jest także pogląd zawarty w uzupełnieniu skargi, że organ był zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z aktualnie obowiązującym dla terenu inwestycji planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, dla terenu inwestycji nie obowiązywał bowiem żaden plan miejscowy, a podstawą do sporządzenia projektu była decyzja o warunkach zabudowy. Dokonując ponownej kontroli, organ odwoławczy sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a wyrażoną ocenę należy podzielić. Plan miejscowy, na który powołują się skarżący wszedł w życie dopiero 30.04.2014r., a zatem wtedy kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę była już ostateczna. Biorąc pod uwagę, że niniejsze postępowanie nie dotyczy legalizacji obiektu budowlanego, lecz jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczącym kontroli zgodności z prawem decyzji, która posiada walor ostateczności, jej kontrola winna być dokonywana przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w chwili jej wydawania, a nie przepisów, które zaczęły obowiązywać w późniejszym czasie. Uwzględniając powyższe, w ponownym postępowaniu organ dokona oceny zgodności projektu budowlanego z § 34 rozporządzenia, kierując się wyżej wskazanymi poglądami, a także poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1045/17. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonych wpisów od skargi w kwotach po 500 zł., zwrot kosztów wynagrodzenia radcy prawnego w kwotach po 480 zł. i opłat skarbowych od pełnomocnictw w kwotach po 17 zł.