II SA/Kr 40/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi T. H. na postanowienie nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. postanowieniem nr [...] z dnia 5 lipca 2021r., znak: [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2020r., poz. 1333 z późn.zm, dalej: upb) wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez P. U. przy budowie drogi dojazdowej na terenie działek nr [...], [...], [...] w R. i nakazał bezzwłoczne zabezpieczenie terenu prowadzonej budowy, a ponadto poinformował inwestora o możliwości: 1. złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia lub jego uostatecznienia się w razie wniesienia zażalenia i 2. konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, której wysokość uzależniona jest od kategorii obiektu. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez P. U., T. H. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r., znak [...] - na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2021r., poz. 735, z pózn.zm, dalej: kpa) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W jej uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest następujący: W dnu 14 czerwca 2021r. upoważnieni pracownicy PINB dokonali czynności kontrolnych budowy drogi dojazdowej na działkach ewid. nr [...], [...] i [...] w R. . W trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż cyt.: roboty budowlane rozpoczęto w dniu 26.05.2021r. wg oświadczenia P. H.. Stan zaawansowania robót wykonano roboty ziemne oraz na części obiektu wysypano warstwę gruzu z dachówek ceramicznych. Roboty pozostałe do wykonania: podbudowa i nawierzchnia oraz umocnienia skarp. Wykonano skarpy prawie pionowe o wysokości do 5m w gruntach gliniastych, częściowo w terenach osuwiskowych bez ich zabezpieczenia przed osuwaniem się gruntu oraz odkryto częściowo system korzeniowy dużego drzewa wskutek czego grozi ono zawaleniem. Podcięto zbocza wykonując skarpy prawie pionowe o wysokości do 5m w gruntach gliniastych częściowo w terenach osuwiskowych bez zabezpieczenia ich przed osuwaniem gruntu. Obecny podczas kontroli P. T. H. oświadczył, że w dniach 26-27.05.2021r. P. P. U. (...) rozpoczął budowę drogi w sąsiedztwie moich działek. Nie mam wiedzy czy posiada on pozwolenie lub zgłoszenie na wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie lub przebudowie drogi na działkach nr [...], [...] i [...] w R. . W miejscu wykonywanych robót przed ich rozpoczęciem istniała droga polna nieutwardzona o szerokości ok. 1,5m — trudno mi określić czy ona miała taką samą długość jak obecnie wykonywana (...). Do sporządzonego protokołu dołączono szkic sytuacyjny oraz dokumentację fotograficzną (k. 11-21 akta PINB). W dniu 24 czerwca 2021r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo P. T. H., którym wniesiono m.in. o niezwłoczne: 1. Wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 i 2 prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót na działkach ewid. nr [...], [...], [...] położonych w gminie G. nad D. (...) oraz zabezpieczeniu terenu, na którym prowadzona jest inwestycja przed osuwaniem się mas ziemnych (k. 29-34 akta PINB). Za ww. pismem przedłożono uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kserokopię pisma Starostwa Powiatowego w N. S. z dnia 17 czerwca 2021r., znak: [...] stanowiącego odpowiedź na wniosek w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w którym wskazano: (...) dotyczącej wydania decyzji/ przyjęcia zgłoszenia dla jakichkolwiek robót budowlanych lub budowy na działkach nr [...], [...], [...] położonych w obrębie Z., gm. G. nad D. w okresie ostatnich 3 lat, informuję, iż w rejestrach prowadzonych w tut. urzędzie nie odnaleziono informacji dotyczącej zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Podstawą zaskarżonego postanowienia PINB jest art. 48 upb. Zgodnie z tym przepisem w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego lub będące w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wstrzymania robót budowlanych wydając stosowne postanowienie, w którym informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizacje obiektu budowlane lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Ponadto w ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć także odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 upb). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 upb). Jeżeli wniosek o legalizację zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, MWINB po dokonanej analizie treści zaskarżonego rozstrzygnięcia i zgromadzonego przez PINB materiału aktowego doszedł do przekonania, że postanowienie organu I instancji nie mogło się ostać. Specyfika stwierdzonych uchybień oraz znaczny zakres pozostałych do wyjaśnienia okoliczności sprawy obligowały organ II instancji do uchylenia zaskarżonego postanowienia po myśli art. 138 § 2 kpa. Przede wszystkim, MWINB dopatrzył się uchybień w postępowaniu wyjaśniającym. W ocenie MWINB postępowanie przed organem I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77§1 kpa nakładających na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Wskazano, że organ prowadząc postępowanie wyjaśniające zobowiązany jest dokonywać wszelkich czynności zmierzających zarówno do wyjaśnienia stanu faktycznego, jak i prawnego w myśl zasady prawdy obiektywnej. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, iż cyt.: w oparciu o dokonane czynności kontrolne ustalono, że na terenie ww. działek pod koniec maja 2021r. P. U. przystąpił do budowy drogi dojazdowej o długości 244m i szerokości zmiennej od 3,00 do 4,00 m (...) Przedmiotowa inwestycja, jako nie wymieniona w katalogu owych wyjątków wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego jak ustalono inwestor nie uzyskał. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Stwierdzono, że kluczowe dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest jednoznaczne ustalenie jaki charakter miały przedmiotowe roboty budowlane prowadzone na działkach ewid. nr [...], [...], [...] w R. . Wyjaśnienia wymaga przede wszystkim fakt czy sporne roboty budowlane stanowią budowę drogi. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż cyt.: wykonano roboty ziemne oraz na części obiektu wysypano warstwę gruzu z dachówek ceramicznych. Roboty pozostałe do wykonania podbudowa i nawierzchnia oraz umocnienia skarp. Wykonano skarpy prawie pionowe o wysokości do 5m w gruntach gliniastych, częściowo w terenach osuwiskowych bez ich zabezpieczenia przed osuwane się gruntu oraz odkryto częściowo system korzeniowy dużego drzewa wskutek czego grozi ono zawaleniem. Ponadto w protokole tym zawarto oświadczenie P. T. H., w którym wskazano, iż cyt.: w dniach 26-27.05.2021r. P. P. U. (...) rozpoczął budowę drogi w sąsiedztwie moich działek. Nie mam wiedzy czy posiada on pozwolenie lub zgłoszenie na wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie lub przebudowie drogi na działkach nr [...], [...] i [...] w R. . W miejscu wykonywanych robót przed ich rozpoczęciem istniała droga polna nieutwardzona o szerokości ok. 1,5m - trudno mi określić czy ona miała taką samą długość jak obecnie wykonywana (...). W tym miejscu zauważyć należy, że organ I instancji opierając się jedynie na oświadczeniu P. T. H. nie poczynił własnych ustaleń względem pierwotnego stanu działek ewid. nr [...], [...] i [...] co ma najistotniejsze znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy. Organ I instancji zaniechał wezwania o wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie właścicieli działek ewidencyjnych na których prowadzone były przedmiotowe roboty oraz właścicieli działek sąsiednich mogących także mieć wiedzę w sprawie. Przeprowadzone czynności kontrolne odbyły się jedynie w obecności P. T. H. - właściciela działek ewid. nr [...], [...] oraz [...]. Poczynione w trakcie nich ustalenia nie zostały więc skonfrontowane z pozostałymi uczestnikami postępowania. Ponadto do protokołu z oględzin nie został dołączony czytelny szkic sytuacyjny (który sporządzony byłby na podkładzie mapowym), z kolei załączona dokumentacja fotograficzna w sposób niedostateczny obrazuje zaistniały stan fatyczny. Ponadto organ I instancji nie ustalił w sposób bezsprzeczny inwestora przedmiotowych robót, opierając się przede wszystkim w tym zakresie na oświadczeniach i wyjaśnieniach składanych w licznych pismach P. T. H.. Pani B. H. w zażaleniu z dnia 12 lipca 202lr. wskazała, że cyt.: początek tej drogi od strony drogi powiatowej przez teren mojej działki został utwardzony przez p. T. H. jako dojazd do swojej działki i domu (...) nie budowałam żadnej drogi na mojej działce, a zrobił to P. T. H. (...). Z kolei P. P. U. w swoim zażaleniu z dnia 13 lipca 2021r. wskazał, iż potwierdzam, że jestem użytkownikiem dziatki nr [...] oraz powierzonego mi Umową Użyczenia dojazdu do niej (działki [...] oraz [...]) (...) Droga na potrzeby pastwiska używana była od pokoleń (...) W okresie międzywojennym XX w właścicielem terenu a więc i osobą użytkującą regularnie drogę (przed moją babcią) do swojego gospodarstwa (...) był S.P. Pan [...] (...) T. H., który więc nielegalnie wybudował swój dom oraz świadomie i bez poinformowania właściciela drogi dojazdowej (posiada wyłącznie służebność na cele dojazdu na działce 183/6) sam utwardził fragment przylegającego terenu kostką brukową -czyli zmieniając samowolnie klasyfikację prawną - budując obiekt liniowy (...). Natomiast w piśmie P. J. R. z dnia 13 lipca 2021r. wskazano, iż cyt.: budowę drogi prowadził P. U. do swojej działki poprzez moją działkę (...) (k. 54 akta PINB). PINB zaniechał wystąpienia do właściwego starostwa powiatowego o udzielenie informacji czy dla przedmiotowych działek ewid. były wydawanie decyzje o pozwoleniu na budowę bądź czy przyjęto zgłoszenia zamiaru wykonania innych robót budowlanych związanych z drogą. PINB oparł się w swoim rozstrzygnięciu na piśmie Starostwa Powiatu N. z dnia 17 czerwca 2021r., znak: [...] (będącym odpowiedź na pismo r.pr. M. C. w sprawie udzielenie informacji publicznej) w którym wskazano cyt.: dotyczącej wydania decyzji/przyjęcia zgłoszenia dla jakichkolwiek robót budowlanych lub budowy na działkach nr [...], [...], [...] położonych w obrębie Z., gm. G. nad D. w okresie ostatnich 3 lat, informuję, iż w rejestrach prowadzonych w tut. urzędzie nie odnaleziono informacji dotyczącej zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Jak wskazuje organ odwoławczy - z powyższego wynika jedynie, że w okresie "ostatnich 3 lat" nie wydawano dla przedmiotowych działek decyzji o pozwoleniu na budowę jak też nie przyjmowano stosownych zgłoszeń, nie oznacza to jednak, że takie decyzje w ogóle nie zostały wydane oraz że nie przyjęto żadnego zgłoszenia robót budowlanych. Organ I instancji nie poczynił także ustaleń czy trasa, po której przebiega utwardzenie wykorzystywana jest jedynie przez domniemanego inwestora w celu dojazdu do własnej nieruchomości czy też wykorzystywana jest także jako dojazd do nieruchomości sąsiednich. W ocenie MWINB zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi budowy drogi samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości, jeśli trasa ta wykorzystywana jest jedynie przez inwestora w celu dojazdu do własnej nieruchomości. Ponadto MWINB podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, iż utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy prawo budowlane. Wskazano, że P. P. U. w swoim zażaleniu z dnia 13 lipca 2021r. wskazał, iż cyt.: jedynym z przywilejów wynikających z prawa własności pastwiska należy m.in. pozwolenie na wycinanie na użytek własny drzewa z posiadanego drzewostanu. Mam więc prawo do utrzymywania pastwiska oraz drogi dojazdowej do niego (...). Z kolei P. J. R. w piśmie z dnia 13 lipca 2021r. zalegającym w aktach organu I instancji wskazał, iż cyt.: budowę drogi prowadził P. U. do swojej działki poprzez moją działkę. Najistotniejsze zdaniem organu odwoławczego, z punktu widzenia niniejszej sprawy jest ustalenie stanu pierwotnego działek ewid. nr [...], [...] i [...] w miejscowości R. a także ustalenie czy trasa, po której przebiega wykonane utwardzenie wykorzystywana jest jedynie przez inwestora w celu dojazdu do własnej nieruchomości czy też wykorzystywana jest także jako dojazd do nieruchomości sąsiednich. Te ustalenia są bowiem w ocenie MWINB kluczowe, aby móc przesądzić czy w realiach przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z utwardzeniem działki nie będącej działką budowlaną, remontem istniejącej drogi czy też z budowa drogi. MWINB wyjaśnił, iż zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane, pod pojęciem "remontu" rozumieć należy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Na kwestie związane z kwalifikacją spornych robót budowlanych zwraca także uwagę P. T. H. w piśmie z dnia 21 sierpnia 2021r. w którym wskazano, iż cyt.: zakres prac wykonanych przez p. P. U. (roboty ziemne i wykonane utwardzenie na gruntach (rolno-leśnych) powinien być zakwalifikowany jako budowa drogi, względnie jako wykonanie budowli ziemnej z utwardzeniem gruntu (...). Ocena charakteru wykonanych robót nie może zostać rozstrzygnięta samodzielnie przez organ odwoławczy bowiem kwestia ta rzutuje na kierunek przyszłego rozstrzygnięcia i zastosowaną podstawę prawną. Mając na uwadze powyższe, MWINB stanął na stanowisku, iż zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydana przedwcześnie. W pierwszej kolejności PINB winien bowiem ustalić, czy utwardzenie terenu działek ewid. nr [...], [...], [...] w R. stanowiło w chwili wykonania robót budowlanych samowolę budowlaną, zaś w przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi, ocenić charakter wykonanych robót, w celu doboru właściwego trybu postępowania prowadzącego do legalizacji. Poczynienia tych ustaleń w sprawie jednak zabrakło. W opinii organu odwoławczego materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 kpa, które traktują o konieczności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak podkreśla organ odwoławczy, stwierdzone uchybienie przepisom postępowania nie może być sanowane na etapie postępowania zażaleniowego, albowiem ustalenie podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, jak również właściwego reżimu prawnego, wedle którego ma nastąpić ocena prawna sprawy, nie mogą być przerzucane na organ II instancji w ramach powierzonych kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Kwestie te rzutują przy tym bezpośrednio nie tylko na podstawę prawną, ale i na kierunek przyszłego rozstrzygnięcia. PINB ponownie prowadząc postępowanie powinien w sposób niebudzący wątpliwości określić charakter robót budowlanych, by usunąć wątpliwości w tym zakresie. W tym celu PINB winien rozważyć m.in. zwrócenie się do Centralnego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego o udostępnienie zdjęć lotniczych dla obszaru na którym jest usytuowany przedmiot postępowania, bądź pozyskanie ze Starostwa Powiatowego w N. S. map zasadniczych dla danego obszaru, a także rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 kpa z udziałem stron oraz innych osób mogących mieć wiadomości w sprawie celem ustalenia pierwotnego stanu działek ewid. nr [...], [...] i [...] oraz faktu czy przedmiotowe "utwardzenie" jest wykorzystywane jedynie przez ustalonego w sposób bezsprzeczny inwestora celem dojazdu do własnej posesji. Organ I instancji winien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić również osobę inwestora robót (ewentualnie inwestorów poszczególnie wykonywanych robót budowlanych na przedmiotowych działkach). Po dokonaniu stosownych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. winien kontynuować postępowanie w sprawie budowy drogi, utwardzenia działki niebędącej działką budowlaną bądź też przebudowy lub remontu drogi. Wydane w ponownie prowadzonym postępowaniu rozstrzygnięcie organ I instancji powinien należycie uzasadnić mając na uwadze wymogi stawiane uzasadnieniu określone w art. 107 § 3 kpa. Na podsumowanie stwierdzono, że w toku ponownie prowadzonego postępowania PINB zobligowany będzie przeprowadzić czynności wyjaśniające dostosowane do wskazań organu odwoławczego, zawartych w powyższych rozważaniach. Organ winien również czuwać nad prawidłowością i aktualnością ustalonego kręgu stron postępowania, w celu zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. H., zarzucają mu : 1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa., 107 kpa. i art. 136 § 1 kpa. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające na: - braku należytego wyjaśnienia przez MWINB z uwzględnieniem całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji i w postępowaniu zażaleniowym, czy w następstwie wykonywanych na działkach [...], [...] i [...] w granicach terenów osuwiskowych (aktywne osuwisko nr [...]) prac ziemnych oraz utwardzenia gruntu gruzem z dachówek ceramicznych występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a w rezultacie wadliwe uchylenie się od oceny, czy zachodzą przesłanki do nakazania inwestorowi w postanowieniu o wstrzymaniu budowy bezzwłocznego zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcia stanu zagrożenia. - braku należytego wyjaśnienia przez MWINB z uwzględnieniem całego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji i w postępowaniu zażaleniowym, czy wykonywane na działkach [...], [...] i [...] roboty stanowiły budowę drogi, utwardzenie działki niebędącej działką budowlaną bądź też przebudowę lub remont drogi i wadliwe uchylenie się od oceny charakteru wykonanych robót przez organ II instancji, a w rezultacie od dokonania oceny, czy wykonanie tych robót nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, w tym w szczególności brak uwzględnienia i dokonania wszechstronnej, zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego analizy dowodów, tj. dokumenty załączone do akt sprawy przez skarżącego za pismem z dnia 1.06.2021 r. (w postaci m.in. zdjęć terenu inwestycji, nagrania z kamery samochodowej m.in. z dnia 25.05.2021 r. z widocznym inwestorem prac i koparką wykonującą prace ziemne), protokół kontroli robót budowlanych z dnia 14.06.2021 r. z załącznikami, informacje z rejestru gruntów dla działek [...], [...] i [...], pismo Starostwa Powiatowego w N. S. z dnia 17.06.2021 r. (na okoliczność braku pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dla jakichkolwiek robót budowlanych lub budowy na działkach [...], [...] i [...] w okresie ostatnich 3 lat), pismo J. R. z dnia 13.07.2021 r. (potwierdzające, że drogę do działki [...] budował P. U. poprzez m.in. działkę [...] niestanowiącą jego własności), a ponadto pismo pełnomocnika T. H. z dnia 21.08.2021 r. wraz z dokumentacją zdjęciową terenu inwestycji z 18.09.2016 r. i maja 2021 r. (przed rozpoczęciem robót ziemnych), z których to dokumentów ocenionych zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wynikało, że na działkach [...], [...] i [...] wykonano w okresie od 25.05 br. prace ziemne z użyciem koparki, m.in. poszerzając przy użyciu koparki istniejącą wcześniej drogę polną gruntową, nieutwardzoną o mniejszej szerokości (vide zdjęcia z dnia 18.09.2016 r. i maja 2021 r. załączone do pisma z dnia 21.08.2021 r. oraz protokół kontroli ż dnia 14,06.2021 r.) przebiegającą także po działkach niestanowiących własności inwestora [...] i [...]), wykonując przy drodze skarpy ziemne do 5 m w terenach osuwiska aktywnego bez żadnego zabezpieczenia (vide mapa osuwisk znajdująca się w aktach sprawy i protokół kontroli z 14.06.2021 r.), a ponadto wysypano warstwę gruzu z dachówek ceramicznych na terenie działek rolno-leśnych (a nie budowlanych), a ponadto wynikało, że prace ziemne i nawiezienie warstwy gruzu z dachówek prowadził P. U. w celu wykonywania dojazdu do swojej działki [...] poprzez działki [...] i [...] (niestanowiące jego własności), a tym samym możliwe było dokonanie przez MWINB w postępowaniu zażaleniowym na podstawie ww. dowodów oceny charakteru prawnego wykonanych robót i kwestii, czy wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, czy wydano w ich przypadku wymagane pozwolenia, a tym samym dokonanie oceny, czy organ I instancji zasadnie przyjął, ze stanowią one podstawę do wstrzymania robót budowlanych, o której mowa w art 48 ust 1 prawa budowlanego (dalej pb,). - braku należytego wyjaśnienia przez MWINB powziętych przez ten organ wątpliwości co do stanu pierwotnego terenu inwestycji poprzez zaniechanie wykonania jakichkolwiek czynności dowodowych przez organ II instancji, mających na celu skonfrontowanie oświadczeń T. H. co do tego stanu oraz dokumentacji zdjęciowej terenu inwestycji sprzed robót rozpoczętych w maju 2021 r, (vide zdjęcia z dnia 18,09,2016 r, i maja 2021 r, załączone do pisma z dnia 21,08,2021 r.) z innymi dowodami, a w następstwie tego wadliwe przyjęcie, jakoby istotny do wyjaśnienia zakres sprawy implikował uchylenie postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w świetle zgromadzonych w tej sprawie innych dowodów (w tym m.in. dokumentacji zdjęciowej terenu inwestycji sprzed wykonania robót oraz zdjęć terenu inwestycji już po ich rozpoczęciu) możliwe było przeprowadzenie w postępowaniu zażaleniowym postępowania mającego na celu uzupełnienie tych dowodów na podstawie art. 136 § 1 kpa., - sprzeczności ustaleń organu II instancji - jakoby w postępowaniu nie ustalono w sposób bezsprzeczny inwestora robót - z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. z treścią pisma P. U. z 13.07.2021 r., w którym nie negował on, że wykonywał prace ziemne na drodze, a także przyznał, że na jego zlecenie "koparko ładowarka użyta jednorazowo dokonała niezbędnego wyprofilowania płaszczyzny drogi z osiadłych przez lata złogów i zarośli w granicach przewidzianej jej szerokości", jak również z pismem J. R. z dnia 13.07.2021 r. (potwierdzającym, że drogę budował P. U.), - sprzeczności ustaleń organu II instancji - jakoby organ I instancji oparł się jedynie na oświadczeniach T. H. co do stanu pierwotnego działek [...], [...] i [...] nie czyniąc własnych ustaleń oraz nie ustalił w sposób bezsprzeczny inwestora robót i konieczny w związku z tym w postępowaniu zażaleniowym zakres ustaleń wymagał uchylenia postanowienia i ponownego rozpatrzenia sprawy - z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. z treścią dokumentów załączonych do akt sprawy przez skarżącego za pismem z dnia 1.06.2021 r. (w postaci m.in. zdjęć terenu inwestycji, nagrania z kamery samochodowej m.in. z dnia 25.05.2021 r. z widocznym inwestorem prac i koparką wykonującą prace ziemne), protokołem kontroli robót budowlanych z dnia 14.06.2021 r. z załącznikami, pismem J. R. z dnia 13.07.2021 r. (potwierdzającym, że drogę budował P. U.), a ponadto pismem pełnomocnika T. H. z dnia 21.08.2021 r. wraz z dokumentacją zdjęciową terenu inwestycji z 18.09.2016 r. i maja 2021 r. (przed rozpoczęciem robót ziemnych), z których to dokumentów wynikało, że na działkach [...], [...] i [...] wykonano w okresie od 25.05 br. prace ziemne z użyciem koparki, poszerzając przy użyciu koparki istniejącą wcześniej drogę polną gruntową, nieutwardzoną o mniejszej szerokości (vide zdjęcia z dnia 18.09.2016 r. i maja 2021 r. załączone do pisma z dnia 21.08.2021 r.), wykonując skarpy do 5 m przy drodze w terenach osuwiska aktywnego bez żadnego zabezpieczenia, a ponadto wysypano warstwę gruzu z dachówek ceramicznych na terenie drogi, a ponadto wynikało, że prace ziemne i nawiezienie warstwy gruzu z dachówek prowadził P. U., - sprzeczności ustaleń organu II instancji z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jakoby organ I instancji nie ustalił w sposób bezsprzeczny inwestora robót, ponieważ z pisma B. H. oraz pisma P. U. wynikało, że T. H. utwardził kostką fragment działki nr [...] przylegający do bramy wjazdowej na jego posesję, podczas gdy były to okoliczności bez znaczenia dla prowadzonego postępowania, gdyż kontrolowane w postępowaniu przez PINB roboty budowlane nie dotyczyły wykonania kostki na tym fragmencie działki, lecz robót ziemnych prowadzonych bez zabezpieczenia na terenie osuwiskowym i utwardzenia drogi gruzem z dachówek ceramicznych przeprowadzonych powyżej przedmiotowej kostki, co zostało uwidocznione na dokumentacji zdjęciowej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli z dnia 14.06.2021 r., w następstwie których to błędnych ustaleń co do okoliczności niemających istotnego znaczenia w sprawie organ uznał stan faktyczny sprawy za niedostatecznie wyjaśniony i uchylił wydane postanowienie, - sprzeczności ustaleń organu II instancji z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jakoby z przedłożonego pisma Starostwa Powiatu N. z dnia 17.06.2021 r. znajdującego się w aktach sprawy wynikało jedynie, że "w okresie ostatnich 3 lat nie wydawano dla przedmiotowych. działek decyzji o pozwoleniu na budowę jak też nie przyjmowano stosownych zgłoszeń", co nie oznacza, że "takie decyzje w ogóle nie zostały wydane oraz że nie przyjęto żadnego zgłoszenia robót budowlanych", podczas gdy z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, w związku z czym prawnie relewantnie w niniejszym postępowaniu były ustalenia dotyczące tego, czy inwestor w okresie 3 lat poprzedzających roboty rozpoczęte w maju 2021 r, uzyskał pozwolenie na budowę, natomiast w razie braku takiego pozwolenia w tym czasie nie mógł już rozpocząć prac w oparciu o pozwolenie wydane przed tym okresem czasu, a ponadto sam inwestor P. U. nie powołał się na żadne pozwolenie czy tez zgłoszenie, więc fakt braku jego wydania był niekwestionowany i niewątpliwy. II. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 8, 11 i art. 107 § 3 kpa. w zw. z art. 124 i 126 kpa., polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia z dnia 4.11.2021 r. do treści zażalenia T. H. się z dnia 15.07.2021 r. na postanowienie PINB nr [...] (w części w jakiej nie określało ono obowiązku usunięcia stanu zagrożenia, a ponadto nie wskazywało rodzaju i zakresu obowiązków inwestora w zakresie zabezpieczenia i usunięcia stanu zagrożenia przez osuwaniem się mas ziemnych na terenie osuwiskowym), pisma skarżącego z dnia 21.08.2021 r. oraz załączonych do nich dowodów, braku wyjaśnienia, dlaczego MWINB przyjął, iż nie zasługuje na uwzględnienie wniesione przez T. H. zażalenie oraz dlaczego, nie uznaje za zasadne przedłożonych przez stronę w piśmie z dnia 21.08.2021 r. twierdzeń i argumentów co do braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zażalenia P. U. i B. H., w następstwie tego niewyjaśnienie stronie z jakich przyczyn uznał, że przedmiotowe postanowienie nr [...] powinno być uchylone, dlaczego uwzględnione powinny być zażalenia P. U. i B. H., natomiast, nieuwzględnione zażalenie T. H., przez co uzasadnienie postanowienia pozbawione jest niezbędnych składników, o których mowa w art. 107 § 3 kpa i nie wyjaśnia stronie w sposób pełny przesłanek, którym kierował się organ przy jego wydaniu. III. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § I i 2 kpa. w zw. z art. 144 kpa., polegające na: - uchyleniu przez MWINB postanowienia PINB nr [...] w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że nie zachodziły ku temu uzasadnione przyczyny, ponieważ organ I instancji wydał rozstrzygnięcie bez naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, - braku uchylenia przez MWINB postanowienia PINB nr [...] w części i orzeczenia przez organ II instancji o nakazaniu inwestorowi P. U. zabezpieczenia terenu budowy tj. działek ewid. nr [...], [...] i [...] położonych w R. , obręb ewid. Z. i usunięcia stanu zagrożenia, a ponadto wskazania rodzaju i zakresu obowiązków inwestora w zakresie niezbędnego zabezpieczenia i usunięcia stanu zagrożenia przed osuwaniem się mas ziemnych, pomimo że zachodziły ku temu uzasadnione przyczyny, ponieważ inwestor wykonywał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę w warunkach samowoli budowlanej, zaś w następstwie tych prac wykonywanych bez zabezpieczenia na aktywnym osuwisku wystąpiło zagrożenie zdrowia i życia ludzi, w szczególności osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie wykonywanych robót, gdyż może zostać naruszona stabilność stoku i podcięcie skarpy osuwiska skutkujące ponownym jego uaktywnieniem w szczególności przy dalszej infiltracji niezabezpieczonych skarp wodami opadowymi i roztopowymi. IV. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 p.h. poprzez; - niezasadne uchylenie przez MWINB postanowienia PINB nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że PINB wykazał, że przeprowadzone prace polegające na budowie drogi dojazdowej na terenie działek [...], [...] i [...] (o szerokości od 3 do 4 m, długości 244 m ze skarpami 5 m) nie były objęte żadnym z wyjątków od art. 28 ust. 1 p.b. wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę, w tym wyjątków z art. 29-30 p.b., prace te zostały rozpoczęte bez wymaganego pozwolenia na budowę w maju 2021 r. przez inwestora P. U., w ciągu 3 lat przed rozpoczęciem prac nie wydano stosownego pozwolenia ani zgłoszenia, a tym samym zachodziły wszelkie przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. VI. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2) p.b. polegające na: - niezasadnym oddaleniu przez MWINB zażalenia T. H. na postanowienia PINB nr [...] i braku orzeczenia w postanowieniu o obowiązku inwestora co do bezzwłocznego zabezpieczenia terenu budowy i nakazaniu usunięcia stanu zagrożenia, podczas gdy zachodziły ku temu uzasadnione przyczyny, ponieważ inwestor wykonywał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę w warunkach samowoli budowlanej, zaś w następstwie tych prac wykonywanych bez zabezpieczenia na aktywnym osuwisku wystąpiło zagrożenie zdrowia i życia łudzi, w szczególności osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie wykonywanych robót, gdyż może zostać naruszona stabilność stoku i podcięcie skarpy osuwiska skutkujące ponownym jego uaktywnieniem w szczególności przy dalszej infiltracji niezabezpieczonych skarp wodami opadowymi i roztopowymi, zaś z powołanego przepisu wynika, że organ stwierdzający stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi w następstwie wykonywanych prac budowlanych obowiązany jest orzec zarówno o bezzwłocznym zabezpieczeniu obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, jak i usunięciu stanu zagrożenia, - niezasadnym oddaleniu przez MWINB zażalenia T. H. na postanowienia PINB nr [...] i braku orzeczenia w postanowieniu o obowiązku inwestora co do bezzwłocznego zabezpieczenia terenu budowy i nakazaniu usunięcia stanu zagrożenia, a ponadto braku określenia sposobu niezbędnego zabezpieczenia terenu budowy i usunięcia stanu zagrożenia wywołanego prowadzonymi robotami budowlanymi, podczas gdy zachodziły ku temu uzasadnione przyczyny, ponieważ inwestor wykonywał roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę w warunkach samowoli budowlanej, zaś w następstwie tych prac wykonywanych bez zabezpieczenia na aktywnym osuwisku wystąpiło zagrożenie zdrowia i życia ludzi, w szczególności osób zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie wykonywanych robót, gdyż może zostać naruszona stabilność stoku i podcięcie skarpy osuwiska skutkujące ponownym jego uaktywnieniem w szczególności przy dalszej infiltracji niezabezpieczonych skarp wodami opadowymi i roztopowymi, zaś z powołanego przepisu wynika, że organ stwierdzający stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi w następstwie wykonywanych prac budowlanych obowiązany jest orzec zarówno o bezzwłocznym zabezpieczeniu obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, jak i usunięciu stanu zagrożenia, a ponadto organ winien sprecyzować sposób zabezpieczenia terenu budowy i usunięcia stanu zagrożenia, gdyż przytoczenie treści art. 48 ust. 2 pkt 1) p.b. nie jest wystarczające do realizacji celu ww. normy prawnej. VIL Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. i art. 3 pkt 3 p.b. poprzez: - błędne przyjęcie jakoby nie stanowiło budowy drogi samo nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu nieruchomości, jeżeli trasa ta wykorzystywana jest jedynie przez inwestora w celu dojazdu do własnej nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, ze dotyczy to inwestycji wykonywanych wyłącznie na działkach stanowiących własność inwestora, zaś dla oceny charakteru wykonanych robót polegających na budowie drogi istotne znaczenie ma również przez ile nieruchomości przebiega trasa drogi i czy nieruchomości te stanowią własność inwestora, w następstwie wadliwej wykładni tych przepisów MWINB błędnie przyjął jakoby ustalenie okoliczności, czy trasa, po której przebiega wykonane utwardzenie wykorzystywana jest jedynie przez inwestora w celu dojazdu do własnej nieruchomości czy też wykorzystywana jest także jako dojazd do nieruchomości sąsiednich miało kluczowe znaczenie dla oceny, czy roboty stanowią w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. budowę drogi, w sytuacji gdy przy ocenie tych okoliczności winien uwzględnić również zakres prac na innych nieruchomościach w ramach danej inwestycji i ich powiązanie funkcjonalne mające zapewnić poprzez inne działki niestanowiące własności inwestora dojazd do drogi publicznej. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. W myśl art. 119 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. z dnia 2022.02.09) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dokonana w niniejszej sprawie kontrola sądowa wykazała, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zasadniczym problemem prawnym w kontrolowanej sprawie jest odpowiednia kwalifikacja w świetle norm ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r , poz. 1333 ze zm.) zaistniałego stanu faktycznego, jego uprzednie dokładne i zupełne wyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji prawidłowość skorzystania przez MWINB z kompetencji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia oraz znaczny zakres pozostałych do wyjaśnienia okoliczności sprawy zobowiązywały organ II instancji do uchylenia zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 138 § 2 kpa. MWINB trafnie dopatrzył się uchybień w postępowaniu wyjaśniającym przed organem I instancji to jest naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa nakładających na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Zakres uzupełnień a następnie ich ocena i rozważenie istotnych dla sprawy okoliczności są znaczne, mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ocenę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie całkowicie podziela. Zasadą jest, że wszystkie roboty budowlane (w tym budowa drogi) wymagają pozwolenia na budowę, a wyjątki od tej zasady określa art. 29 - 31 u.p.b. (art. 28 ust 1 u.p.b.) Roboty budowlane rozpoczęto 26 maja 2021 r. - jak wynika z oświadczenia jednego z właścicieli sąsiednich działek T. H., do protokołu kontroli. W dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), która wprowadziła rozległe zmiany do ustawy Prawo budowlane. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte 5 lipca 2021 r, to jest po wejściu w życie nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Zgodnie z art. 48 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Zgodnie z legalnymi definicjami zawartymi w art. 3 prawa budowlanego, budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (pkt 6); roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); jako przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). Remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. (pkt 8) Niewątpliwie drogi są obiektami budowlanymi, które należy zaliczyć do pojęcia budowli (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy p.b.). W definicji zawartej w art. 3 pkt 3 p.b. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia budowli, katalog ten jest otwarty, przy czym objąć może jedynie obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Stosownie do poglądu zaprezentowanego wyroku NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1147/13, zgodnie z którym "(...) droga w myśl przepisów prawa budowlanego jest obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a p.b.). Wskazać też przyjdzie, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 p.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b.". Mając na względzie treść przytoczonych przepisów i orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdzić należy, że w dotychczasowym postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji nie dokonano istotnego ustalenia jaki charakter miały wykonane roboty budowlane prowadzone na działkach nr [...],[...], [...] w R. , czy te roboty stanowią budowę drogi oraz kto był bezspornie inwestorem (dotychczas ta okoliczność wynika jedynie z oświadczenia obecnego w trakcie kontroli z 14 czerwca 2021 r T. H. ). Jak stwierdza protokół kontroli z 14 czerwca 2021r : "wykonano roboty ziemne oraz na części obiektu wysypano warstwę gruzu z dachówek ceramicznych, ... na długości 244 m i szerokości od 3 do 4 m... wykonano skarpy prawie pionowe o wysokości do 5 m w gruntach gliniastych, częściowo w terenach osuwiskowych bez ich zabezpieczenia oraz odkryto częściowo system korzeniowy dużego drzewa...podcięto zbocza". Roboty pozostałe do wykonania to zgodnie z protokołem "podbudowa i nawierzchnia oraz umocnienie skarp". Nie ustalono sposobu wykorzystania trasy na której miało miejsce utwardzenie (czy jest ono wykorzystywane jedynie przez inwestora w celu dojazdu do własnej nieruchomości czy tez wykorzystywana jest jako dojazd do nieruchomości sąsiednich.), aby móc zakwalifikować wykonane roboty jako : utwardzenie działki nie będącej działka budowlaną, remontem istniejącej drogi czy budową drogi. Ta kwestia jest najistotniejsza dla oceny czy utwardzenie terenu działek stanowiło samowolę budowlaną a następnie jaki tryb postępowania zastosować do legalizacji. Nie poczyniono ustaleń, jaki by pierwotny stan działek ewid. Nr [...], [...] i [...]. Zamiast tego organ w postanowieniu nr [...] z dnia 5 lipca 2021 r, bez wystarczających ustaleń i rozważań wskazuje na "budowę drogi dojazdowej na terenie działek nr [...], [...] i [...] w R. " nie uzasadniając, co przywiodło go do takiego stwierdzenia. Takie ustalenie bez należytego uzasadnienia jest przedwczesne i arbitralne. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiają, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia zaskarżonym postanowieniem art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 80 i 107 k.p.a stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Ustalenia stanu faktycznego przez organ I instancji nie były w pełni prawidłowe i wyczerpujące, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Przed organem I instancji nie dokonano ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, co w konsekwencji rzutuje na zastosowanie prawidłowego trybu prawnego i jego ocenę. W tej sytuacji przedwczesnym i nieuprawnionym byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało dojść do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.