II SA/Kr 400/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 lutego 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. skargę oddala II. przyznaje od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz D.W.-L. - kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu uczestniczki M.C. wynagrodzenie w kwocie 120 zł (sto dwadzieścia złotych). Z akt sprawy wynika, że A.F. przez 25 sierpnia 1992 r. wybudował bez pozwolenia na budowę ławy fundamentowe pod budynek mieszkalno-usługowy na działce nr [....] przy ul. [....] w L. Fakt ten stwierdzono w protokole kontroli przeprowadzonej dnia [....] 1992 r. Inwestorowi została wydana w dniu 31 sierpnia 1992 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji. Decyzją z dnia 2 września 1992 r., działając w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, Kierownik Urzędu Rejonowego wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalno-usługowego, zobowiązał inwestora do trwałego i skutecznego zabezpieczenia przed obsunięciem skarpy od strony sąsiada W.K. oraz celem dalszej kontynuacji prowadzenia wstrzymanych robót budowlanych zobowiązał inwestora do dostarczenia szeregu wymienionych dokumentów: tytułu prawnego do dysponowania terenem przeznaczonym pod budowę; protokołu z rozgraniczenia i wytyczenia granic działek; planu realizacyjnego i dokumentacji techniczno-architektonicznej wraz z projektem konstrukcyjnym; oświadczenia kierownika budowy o podjęciu obowiązków oraz decyzji lokalizacyjnej. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z dnia [....] 1992 r. o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto w aktach sprawy znajduje się plan realizacyjny, projekt konstrukcyjny, dokumentacja techniczno-architektoniczna, oświadczenie kierownika budowy o podjęciu obowiązków, umowa sprzedaży działki nr [....] . Organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny nieruchomości w grudniu 1997 r. i decyzją z dnia 27 lutego 1998 r., działając w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zobowiązał M.F. i A.F. do rozbiórki wybudowanych bez pozwolenia na budowę ław fundamentowych na działkach nr [....] , [....] i [....] w terminie do 30 września 1998 r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że poza brakiem pozwolenia na budowę, część ław zlokalizowano na działkach nie będących własnością inwestora. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda [....] decyzją z dnia 17 kwietnia 1998 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o braku podstaw do nakazania przymusowej rozbiórki ław fundamentowych ponieważ sprawę rozstrzygnięto już inną decyzją. Tą inną decyzją jest decyzja z dnia 2 września 1992 r. Tym samym zaskarżona decyzja obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego –Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 27 lipca 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1011/98 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [....] z dnia 17 kwietnia 1998 r. wyjaśniając, że w istocie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, nie ustalił, czy ławy fundamentowe zostały rozebrane, jak została wykonana decyzja z 2 września 1992 r., ani też nie uwzględnił zmiany stanu prawnego. Wskazano również na brak jakichkolwiek dokumentów, które uzasadniałyby dokonanie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Ponowno rozpoznając odwołanie, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 lutego 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że materiał dowodowy sprawy jest niewystarczający do dokonania ustaleń stanu faktycznego. Wskazał, że należy dokonać ponownych oględzin nieruchomości, uwzględnić wyrok sądu rejonowego ustalający przebieg spornych granic działek. Akta sprawy należy uzupełnić o wydawane od 1992 r. decyzje i zbadać, czy decyzja z dnia 27 lutego 1998 r. została wykonana. Tym samym skoro zebranie materiału dowodowego obejmuje znaczną cześć postępowania, należało decyzję I instancji uchylić. Skargę w dniu [....] kwietnia 2004 r. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2004 r. wniósł A.F. , domagając się weryfikacji czynności podejmowanych w tej sprawie przez organy. W ocenie skarżącego działania Wojewódzkiego Inspektora są przewlekłe i nieprofesjonalne. Skarżący wskazał, że ławy fundamentowe wykonał w 1992 r. na podstawie prawomocnej decyzji, która nie podlega już weryfikacji. Postępowanie organów w tej sprawie stanowi formę działania prawa wstecz. Zarzucił brak działań organów zmierzających do odnalezienia zagubionych dokumentów projektowych. Zarzucił opieszałość organów, bo od chwili wylania ław fundamentowych, do chwili wniesienia skargi minęło 12 lat, a sprawa nie jest załatwiona. Prace budowlane powinny być wznowione. Skarżący wskazał, że wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i mimo upływu 5 lat wyrok ten nie został uwzględniony. Wskazał równie, że nie powinno sprawić organom problemów przeprowadzenie oględzin nieruchomości i chociażby na tej podstawie sprawę zakończyć. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości zajęte stanowisko w zaskarżonej decyzji. Powtórnie zaakcentował, że materiał dowodowy zebrany w sprawie oceny legalności wykonania ław fundamentowych nie pozwala na rozstrzygniecie sprawy i dlatego wydano decyzję kasacyjną. Podniósł, że w tej sprawie wiążę organy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1011/98, w którym Sąd również wskazał na niedostatecznie zgromadzony materiał dowodowy, który uniemożliwia podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontroluje działalność administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosuje środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 6 i art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco ustalić cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja spełnia te przesłanki. Sąd w całości akceptuje stanowisko w niej zawarte. Istotnie, w tym stanie faktycznym sprawy, wyjaśnienie kwestii związanych z wykonaniem ław fundamentowych wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego co najmniej w większym zakresie. Z akt sprawy wynika jedynie, że w sierpniu 1992 r. skarżący bez pozwolenia na budowę rozpoczął prace budowlane. Następnie znajdują się dokumenty które częściowo mogłyby służyć "zalegalizowaniu" tak rozpoczętych prac, ale nie wiadomo, czy skarżący zwrócił się o taką "legalizację". Następnie poza decyzją o wstrzymaniu robót budowlanych znajduje się decyzja z 27 lutego 1998 r. o nakazie rozbiórki ław fundamentowych i z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, aby kiedykolwiek skarżący wystąpił z wnioskiem o ich "zalegalizowanie". Ogólnie z akt sprawy można wywnioskować, że między 1992 r. a 1998 r. było prowadzone postępowanie sądowe w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, jak również postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę – ale nie wiadomo czym one się zakończyły. Mogło np. okazać się, że skarżący przynajmniej co do części ław fundamentowych spełnia wszystkie przesłanki pozwalające na ich "legalizację". Organ I instancji powołał się, jako podstawę do rozbiórki, na art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem Kierownik Urzędu Rejonowego (w 1998 r.) mógł wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiekt budowlany lub jego części, będący w budowie albo wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli było to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 ww. ustawy. Przyczyny uzasadnione art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to: 1) znajdowanie się obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powodowanie bądź w razie wybudowania spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym samym wydając decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie przepisu, który jedynie umożliwiał, a nie nakazywał wydania takiej decyzji – organ administracji miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia powodów, dla których nakłada nakaz rozbiórki. Z uzasadnienia decyzji z 27 lutego 1998 r. można jedynie wnioskować, że część nieruchomości, na których zostały zrealizowane fundamenty nie jest własnością skarżącego. Sąd podziela pogląd, że w przypadku, gdy inwestor wykonał prace budowlane na nieruchomości nie będącej jego własnością lub do której nie posiada żadnego tytułu prawnego – wówczas na postawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. można uznać taką sytuację jako szczególną okoliczność uzasadniającą nakaz rozbiórki. Nie można bowiem przyznawać ochrony prawnej sprawcy samowoli budowlanej kosztem właściciela nieruchomości, na której samowola ta jest realizowana. Tym niemniej nawet ta okoliczność nie została dostatecznie wyjaśniona. Nawet z tych częściowych akt sprawy wynika, że w znacznej części ławy fundamentowe wykonano na działce będącej współwłasnością skarżącego. Zasadnie zwrócił na to uwagę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że należy ponownie przeprowadzić oględziny działki nr [....] celem ustalenia usytuowania, które ławy fundamentowe są na tej działce, a które na działkach do których skarżący nie posiada tytułu prawnego. Ponadto, co ma istotne znaczenie w tej sprawie, już raz Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lipca 1999 r. nakazał zebranie materiału dowodowego w sprawie i ponowne ustalenie istotnych okoliczności sprawy . [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będąc związany tym wyrokiem zasadnie uchylił decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w całości zgadza się z poglądem zawartym w uzasadnieniu do ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo należy podnieść i to, że sam stan faktyczny mógł ulec daleko idącej zmianie w 2010 r. (data orzekania przez sąd) w porównaniu z 1998 r. lub 1992 r. (datą wykonania ław). Może rzeczywiście okazać się, że np. przedmiotowe ławy fundamentowy zostały rozebrane lub wydano inne decyzje dotyczące ich zagospodarowania. Rekapitulując, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazał, że w tej sprawie organ I instancji winien powtórnie zebrać materiał dowodowy, dokonać istotnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prowadzonych postępowań od 1992 r., które mogły mieć wpływ na sposób zakończenia postępowania w tej sprawie. Przeprowadzenie postępowania w istotnym zakresie powinno być dokonane przez organ I instancji, ponieważ tylko w ten sposób organy administracji respektują zasadę dwukrotnego merytorycznego zbadania sprawy. Gdyby to organ odwoławczy ustalał (jako pierwszy organ w całej sprawie) stan faktyczny, nie byłoby innego organu do ponownego merytorycznego zbadania sprawy, co z kolei naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd na podstawie tak fragmentarycznie zebranego materiału dowodowego oraz brak ustaleń stanu faktycznego z okresu ostatnich kilkunastu lat nie może wskazać na kierunek załatwienia sprawy. O tym, jak sprawa powinna być załatwiona musi rozstrzygnąć organ I Instancji (i ewentualnie po wniesieniu odwołania organ II instancji), po dokonaniu ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu obowiązujących w tej sprawie przepisów. Organ I instancji powinien ponownie ustalić krąg stron postępowania odnosząc go do osób, które mają interes prawny w załatwieniu tej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i stosownie do art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. O zasądzeniu wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu dla nieznanej z miejsca pobytu uczestnikowi orzeczono na podstawie § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. z 1982 r. Nr 27, poz. 197 z późn zm.). Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądu za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów – wysokość wynagrodzenia kuratorów ustala się według przepisów określających opłaty za czynności adwokatów. Wysokość wynagrodzenia kuratorów nie będących adwokatami wynosi pięćdziesiąt procent stawek określonych w tych przepisach. Na tej podstawie Sąd przyznał i nakazał wypłacić sto dwadzieścia złotych – D.W. , która ustanowiona została kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu M.C.